“เป็นไปไม่ได้ทางงบประมาณ-กฏหมาย?” นโยบายศก.-สังคม หาเสียงเลือกตั้ง 66

GreenOpinion : ข้อสังเกตและข้อห่วงใยต่อนโยบายด้านเศรษฐกิจและสังคม ของพรรคการเมืองในการเลือกตั้งทั่วไปปี 2566*

นักวิจัยทีดีอาร์ไอ ส่องนโยบายเศรษฐกิจและสังคมพรรคการเมืองต่าง ๆ ที่เริ่มเสนอสำหรับการเลือกตั้ง 2566 ที่จะมาถึงเร็ว ๆ นี้ พบว่า อาจต้องใช้งบเพิ่มมากกว่า 2 ล้านล้านบาทต่อปี หากจะทำตามนโยบายเหล่านั้น (อย่างน้อยกรณีนโยบาย 2 พรรค)

ยังไม่มีการระบุแหล่งที่มางบฯ สำหรับนโยบายที่เสนอนโยบายเน้นตอบสนองความต้องการประชาชนระยะสั้นมากกว่าแก้ปัญหาระยะยาวเป็นนโยบายที่อาจไม่สามารถปฏิบัติได้จริง เพราะต้องแก้กฎหมายจำนวนมาก หากจะทำส่อนำไปสู่วิกฤตการคลังรัฐบาลหลังเลือกตั้งนักวิจัยทีดีอาร์ไอตั้งข้อสังเกตุ

ทบทวนความเป็นไปได้ทางการคลังและกฎหมายของนโยบายแต่ละพรรคก่อนเสนอปฏิรูปกติกาเลือกตั้งปัจจุบันที่เอื้อให้เกิดการแข่งขันของพรรคฯ ในทิศก่อความเสี่ยงสร้างความเสียหายประเทศ (โดยเฉพาะ 2 กฎหมาย)” ทีดีอาร์ไอเสนอ

*บทความโดย สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และนิพนธ์ พัวพงศกร สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

(ภาพ : InfoQuest)

การเลือกตั้งที่จะเกิดในปี 2566 นี้ ถือเป็นการเลือกตั้งในช่วงของการเปลี่ยนผ่าน เพราะจะเป็นการเลือกตั้งครั้งสุดท้ายตามรัฐธรรมนูญปี 2560 ซึ่งวุฒิสมาชิกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชนสามารถลงคะแนนเสียงเลือกนายกรัฐมนตรีได้  การเลือกตั้งครั้งนี้จึงมีความสำคัญในแง่ของการเตรียมการกลับสู่ความเป็นประชาธิปไตยอย่างเต็มรูปแบบ และจะเป็นก้าวสำคัญในการทำให้ประชาธิปไตยลงรากปักฐานในประเทศไทยได้อย่างมั่นคง

ในขณะนี้ แม้จะยังไม่มีการประกาศยุบสภา เราก็ได้เห็นการแข่งขันทางนโยบายของพรรคการเมืองอย่างเข้มข้นแล้ว โดยพรรคการเมืองต่าง ๆ ได้ประกาศอย่างต่อเนื่อง เพื่อหาเสียงจากประชาชนเกือบทุกกลุ่ม ทั้งนโยบายให้สวัสดิการ เงินอุดหนุน สร้างงานและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ 

ในฐานะสถาบันทางวิชาการอิสระ ทีมวิจัยของทีดีอาร์ไอมีข้อสังเกต ตลอดจนข้อห่วงใยหลายประการ ต่อนโยบายของพรรคการเมือง

ข้อห่วงใยที่สำคัญที่สุดคือ แม้นโยบายหลายอย่างที่พรรคการเมืองประกาศออกมาเป็นนโยบายที่มีจุดประสงค์ดี ที่มุ่งแก้ไขความเดือดร้อนและปัญหาของประชาชนกลุ่มต่าง ๆ โดยเฉพาะกลุ่มเปราะบางก็ตาม แต่ก็ยังมีหลายนโยบาย ที่น่าจะสร้างปัญหาให้แก่ประเทศในระยะยาว ด้วยเหตุผลหลายประการคือ

หนึ่ง  สร้างภาระทางการคลังจากการใช้งบประมาณมากเกินตัว 

สอง มีแนวโน้มว่าจะใช้เงินนอกงบประมาณผ่านรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ และสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ ซึ่งทำให้การใช้เงินดังกล่าวไม่ผ่านกระบวนการงบประมาณ และทำให้รัฐสภาในฐานะผู้แทนของประชาชนไม่สามารถตรวจสอบได้ หรือ

สาม สร้างบรรทัดฐานหรือวัฒนธรรม ซึ่งทำลายวินัยของประชาชนในการชำระเงินกู้ เช่น นโยบายที่จะยกเว้นหรือลดหนี้เงินกู้ต่าง ๆ โดยไม่สมเหตุผล หรือลดบทบาทของเครดิตบูโร

ทีมวิจัยประมาณการพบว่า มีอย่างน้อย 2 พรรคการเมืองที่น่าจะต้องใช้เงินงบประมาณเพิ่มขึ้นจากปัจจุบันอีกกว่า 2 ล้านล้านบาทต่อปี เพื่อดำเนินนโยบายที่ประกาศไว้ และหากรวมต้นทุนด้านการคลังของนโยบายของทั้ง 9 พรรคการเมือง (โดยไม่นับนโยบายที่ซ้ำกัน) ก็จะต้องใช้งบประมาณเพิ่มขึ้นทั้งหมด 3.14 ล้านบาทต่อปี (ตารางที่ 2) หรือเพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัวจากงบประมาณรายจ่ายสำหรับปี 2566  ทั้งนี้ยังไม่ได้รวมนโยบายของบางพรรคการเมืองที่มีข่าวว่าจะทยอยประกาศออกมาเกทับนโยบายของพรรคการเมืองอื่นที่ประกาศมาก่อน เช่น นโยบายลดราคาน้ำมันเบนซินและดีเซลขนานใหญ่

(ภาพ : TDRI)

4 ข้อสังเกตุ “แนวโน้มน่าเป็นห่วง”

ข้อสังเกตคือ พรรคการเมืองส่วนใหญ่ที่ประกาศนโยบายต่าง ๆ ออกมา ยังไม่ได้ระบุว่าจะหางบประมาณมาจากแหล่งใด เช่น จะมีการเก็บภาษีใดเพิ่มขึ้น หรือจะตัดลดงบประมาณที่มีอยู่ในปัจจุบันในด้านใดลง (ยกเว้นพรรคการเมืองหนึ่ง ซึ่งเสนอที่จะลดขนาดกองทัพ ในขณะที่อีกพรรคการเมืองหนึ่ง อ้างว่ารัฐบาลจะมีรายได้เพิ่มขึ้นจากอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจที่จะเพิ่มสูงขึ้นต่อเนื่อง) กล่าวอีกนัยหนึ่ง พรรคการเมืองต่าง ๆ ได้ประกาศนโยบายเพื่อหาเสียงกับประชาชน โดยเสนอให้สวัสดิการและความช่วยเหลือต่าง ๆ เสมือนนโยบายดังกล่าวไม่มีต้นทุนทางการคลังใด ๆ เลย

ข้อห่วงใยประการที่สอง นโยบายจำนวนมากที่ประกาศออกมา ส่วนใหญ่เน้นแก้ไขปัญหาหรือตอบสนองความต้องการเฉพาะหน้าของประชาชน โดยไม่ได้เพิ่มขีดความสามารถของประเทศอย่างแท้จริงในระยะยาว กล่าวคือ ไม่ช่วยทำให้แรงงานมีทักษะที่สูงขึ้น ภาคธุรกิจตลอดจนภาคเกษตรมีผลิตภาพที่สูงขึ้นสามารถอยู่รอดในการแข่งขันและภาครัฐมีประสิทธิภาพมากขึ้น

ข้อห่วงใยประการที่สาม หลายนโยบายที่ประกาศออกมาอาจไม่สามารถนำไปสู่การปฏิบัติได้จริง เนื่องจากจะต้องแก้ไขกฎหมายต่างๆ ที่มีอยู่จำนวนมาก โดยยังไม่ปรากฏว่าพรรคการเมืองที่เสนอนโยบายดังกล่าว ได้ศึกษาอย่างเป็นระบบ ถึงแนวทางในการแก้ไขกฎหมายต่าง ๆ ตลอดจนต้นทุนและประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นเลย   

ข้อห่วงใยทั้งสามประการข้างต้น นำมาสู่ข้อห่วงใยประการที่สี่คือ หากพรรคการเมืองยังแข่งขันกันหาเสียงเพื่อหวังเอาชนะกันเช่นนี้ ก็จะทำให้เกิดสภาพปัญหากลืนไม่เข้าคายไม่ออก” (dilemma) คือ หากรัฐบาลใหม่หลังการเลือกตั้ง ซึ่งน่าจะเป็นรัฐบาลผสม นำเอานโยบายของพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลมาประกาศเป็นนโยบายของรัฐบาลเพื่อปฏิบัติ แล้วประเทศไทยก็น่าจะประสบปัญหาทางการคลังอย่างมาก จนอาจเกิดวิกฤติ เหมือนที่เคยเกิดขึ้นในช่วงต้นรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ หรือหลายประเทศทั่วโลก โดยเฉพาะประเทศในลาตินอเมริกา

เนื่องจากจะเพิ่มหนี้สาธารณะของไทยที่อยู่ในระดับร้อยละ 61 ของ GDP ในปัจจุบันให้สูงขึ้นอย่างรวดเร็ว  หรือแม้จะไม่เกิดวิกฤติทางการคลัง ก็อาจทำให้เกิดปัญหาความเชื่อมั่นต่อเศรษฐกิจไทย ดังที่หน่วยงานจัดอันดับเครดิต (credit rating agency) ต่าง ๆ เริ่มแสดงความวิตกกังวลกัน ซึ่งอาจก่อให้เกิดปัญหาที่มีความอ่อนไหวตามมา ดังตัวอย่างของอังกฤษซึ่งประสบปัญหาความเชื่อมั่นทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรงเมื่อปีที่แล้ว จนนายกรัฐมนตรีต้องลาออก เนื่องจากตลาดการเงินเห็นว่ารัฐบาลดำเนินนโยบายการคลังอย่างไม่รับผิดชอบ

ในทางตรงกันข้าม หากรัฐบาลใหม่ไม่นำเอานโยบายสำคัญของพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลไปเป็นนโยบายของรัฐบาล ประชาชนก็จะเสื่อมศรัทธาต่อการเมืองในประชาธิปไตยเนื่องจากเกิดความรู้สึกว่าถูกนักการเมืองหลอก ซึ่งจะมีผลทำให้การลงรากปักฐานของประชาธิปไตยในประเทศไทยเป็นไปได้ยากขึ้น 

2 ข้อเสนอ

จากข้อวิตกกังวลดังกล่าว เราจึงมีข้อเสนอดังต่อไปนี้

ประการที่หนึ่งเราอยากเห็นพรรคการเมืองทบทวนนโยบายต่าง ๆ ที่ประกาศออกมาอีกครั้งหนึ่ง ว่ามีความเป็นไปได้จริงทั้งในทางการคลังและทางกฎหมายเพียงใด และปรับปรุงให้มีความเหมาะสมมากขึ้น ก่อนที่จะมีการเลือกตั้ง

ประการที่สอง เราอยากเห็นการปฏิรูปกติกาในการหาเสียงเลือกตั้ง เพราะกติกาที่เป็นอยู่ ทำให้เกิดการแข่งขันนโยบายที่เสี่ยงที่จะเกิดความเสียหายต่อประเทศดังที่กล่าวมาข้างต้น ทั้งนี้ในปัจจุบัน มีกฎหมายที่เกี่ยวข้อง 2 ฉบับที่พยายามป้องกันการใช้จ่ายเกินตัวของรัฐบาลคือ พ...ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.. 2560 และ พ... วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.. 2561 อย่างไรก็ตาม กฎหมายทั้งสองฉบับก็ยังไม่มีประสิทธิผล เนื่องจากมีจุดอ่อนที่สำคัญ

...ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมืองกำหนดในมาตรา 57 ให้พรรคการเมืองที่ประกาศโฆษณานโยบายที่ต้องใช้เงิน จะต้องนำเสนอข้อมูล 3 รายการคือ วงเงินที่ต้องใช้และที่มาของวงเงิน ความคุ้มค่าและประโยชน์ในการดำเนินนโยบาย และผลกระทบและความเสี่ยงในการดำเนินนโยบาย

อย่างไรก็ตามกฎหมายกำหนดบทลงโทษไว้เบามาก โดยในกรณีที่พรรคการเมืองไม่จัดทำข้อมูลดังกล่าว กกต. มีเพียงอำนาจสั่งให้จัดทำให้ถูกต้องเท่านั้น และหากพรรคการเมืองยังฝ่าฝืน ก็จะเสียค่าปรับไม่เกิน 5 แสนบาท และอีก 1 หมื่นบาทต่อวันจนกว่าจะปฏิบัติให้ถูกต้อง  นอกจากนี้ ยังไม่เคยปรากฏว่า กกต. ได้เคยจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบและความเสี่ยงในการดำเนินนโยบายของพรรคการเมืองเปิดเผยต่อสาธารณะแต่อย่างใด ซึ่งทำให้เกิดคำถามต่อขีดความสามารถของ กกต. ในการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าว 

ส่วน ... วินัยการเงินการคลังของรัฐ ถูกออกแบบมาเป็นเครื่องมือควบคุมระบบงบประมาณรายจ่ายและการก่อหนี้สาธารณะ อย่างไรก็ตาม กฎหมายดังกล่าวก็มีช่องว่างสำคัญคือ ให้ความหมายของเงินนอกงบประมาณโดยไม่ครอบคลุมการใช้จ่ายเงินของรัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐที่ดำเนินงานตามนโยบายรัฐ ซึ่งหมายความว่า หากรัฐบาลกำหนดให้สถาบันการเงินของรัฐ เช่น ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร หรือธนาคารออมสิน ใช้เงินของตนเข้าแทรกแซงราคาสินค้าเกษตรตามนโยบายของรัฐบาล การดำเนินการดังกล่าวก็จะไม่ถูกควบคุมโดยกฎหมายนี้ ซึ่งมีผลทำให้รัฐบาลสามารถใช้เงินดำเนินนโยบายโดยไม่ผ่านการตรวจสอบกลั่นกรองของรัฐสภาได้

ดังนั้นจึงควรมีการแก้ไข เพื่อลดช่องว่างในกฎหมายทั้งสองฉบับดังกล่าว โดยให้อิสระแก่พรรคการเมืองในการหาเสียงด้วยการสร้างสรรค์นโยบายต่าง ๆ ที่จะเป็นประโยชน์ต่อประชาชน แต่การดำเนินการตามนโยบายดังกล่าว เมื่อได้เป็นรัฐบาลแล้ว จะต้องใช้เงินงบประมาณเท่านั้น โดยไม่สามารถใช้เงินนอกงบประมาณได้ และห้ามใช้เงินงบประมาณเกินกว่าวงเงินที่เคยเสนอต่อ กกต. เพื่อสร้างความรับผิดชอบในการดำเนินนโยบายของรัฐบาลต่อประชาชน และรัฐสภาซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชน 

ในบทความที่จะตามมา ทีมวิจัยจากทีดีอาร์ไอ จะตั้งข้อสังเกตและข้อเสนอแนะในการปรับปรุงนโยบายต่าง ๆ ของพรรคการเมืองในแต่ละด้านโดยเฉพาะเจาะจง