GreenOpinion : “การปฏิรูปตัวแบบการตัดสินใจแบบก้าวหน้า” ในระบบการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมของโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่
โดย บูชิตา สังข์แก้ว*
ระบบอีไอเอโครงการขนาดใหญ่ : ปัญหา
การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment: EIA) เป็นเครื่องมือศึกษาคาดการณ์ผลกระทบทางบวกและทางลบจากโครงการหรือกิจการที่สำคัญ เพื่อกำหนดมาตรการป้องกันและแก้ไข/เยียวยาผลกระทบ เป็นเครื่องมือตัดสินใจอนุมัติสร้าง/ไม่สร้างโครงการตามลักษณะและประเภทโครงการที่ถูกประเมิน ทั้งยังเป็นกลไกทางกฎหมายเพื่อคุ้มครองคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสิทธิชุมชนผู้รับผลกระทบจากโครงการ
การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมริเริ่มเกิดขึ้นในสหรัฐอเมริกาเพื่อใช้เป็นแนวทางส่งเสริมการอยู่ร่วมกันระหว่างมนุษย์และสิ่งแวดล้อม การจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน การเคารพสิทธิชุมชน การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนเพื่อลดความขัดแย้งในการพัฒนาโครงการที่สร้างผลกระทบสิ่งแวดล้อม และกำหนดให้มีกฎหมายสิ่งแวดล้อมเป็นเครื่องมือส่งเสริมแนวทางดังกล่าว
ประเทศไทยรับอิทธิพลของแนวคิดดังกล่าวมาปรับใช้โดยบัญญัติการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมในกฎหมายสิ่งแวดล้อม โดยมีพัฒนาการมาตั้งแต่ฉบับแรก คือ พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2518 จนถึงฉบับปัจจุบัน คือ พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561
อย่างไรก็ตาม ภาพสะท้อนปัญหาอันเกิดจากการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมในโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ของภาครัฐยังคงเกิดขึ้นเนือง ๆ ซึ่งในแผนสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ฉบับที่ 4 (พ.ศ. 2562-2566) ระบุแม้ไทยจะมีกฎหมายคุ้มครองสิ่งแวดล้อม มีรัฐธรรมนูญฯ คุ้มครองสิทธิทรัพยากรธรรมชาติและสิทธิชุมชน
แต่ทรัพยากรธรรมชาติกลับอยู่ในภาวะเสื่อมโทรม ได้รับผลกระทบรุนแรงจากโครงการหรือกิจกรรมที่เน้นการพัฒนาด้านเศรษฐกิจอุตสาหกรรม ปัญหาการทำลายสิ่งแวดล้อมจากโครงการขนาดใหญ่ของภาครัฐซึ่งอาจไม่ได้ผ่านกระบวนการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมอย่างถูกต้อง
และล่าสุดกรณีรายงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติเปิดเผยสถิติเรื่องร้องเรียนการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่สูงเป็นอันดับ 3 ประจำปี 2565 คือ การร้องเรียนจากชุมชนที่ถูกละเมิดสิทธิจากการจัดทำโครงการขนาดใหญ่ของภาครัฐและภาคเอกชนอันส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม วิถีชีวิตชุมชน และขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม
ปัญหาสืบเนื่องตามมาคือการพิจารณาตัดสินใจอนุมัติโครงการขนาดใหญ่หลายกรณีได้สร้างข้อกังขาต่อประชาชนในประเด็นธรรมาภิบาล ความคุ้มค่า ประสิทธิภาพ คุณภาพการตัดสินใจของภาครัฐต่อการพัฒนาโครงการที่ไม่อาจสร้างสมดุลและยั่งยืนด้านเศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม สังคม และการปกป้องประโยชน์สาธารณะโดยรวมได้
ปัญหาดังกล่าวมีบทเรียนที่ไม่แตกต่างจากบริบทสากลเท่าใดนัก เนื่องด้วยโครงการขนาดใหญ่เป็นโครงการลงทุนทางวิศวกรรมขนาดใหญ่ เป็นโครงการที่มีความซับซ้อนเกี่ยวข้องกับการใช้พื้นที่กว้างขวาง ใช้เงินลงทุนมหาศาล และเจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานมากมาย เกี่ยวข้องกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลายกลุ่มที่มีความคิดขัดแย้งกันจากความแตกต่างของมุมมองและความต้องการ ซึ่งโดยทั่วไปการตัดสินใจกำหนดหรือก่อสร้างโครงการขนาดใหญ่อยู่ภายใต้การตัดสินใจของรัฐบาลและองค์กรภาครัฐผู้จัดทำโครงการ และเป็นการตัดสินใจที่สร้างผลกระทบการเปลี่ยนแปลงต่อสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม
ทั้งนี้ ในช่วงกว่า 3 ทศวรรษที่ผ่านมา ประชาชนหลายประเทศได้เรียนรู้ว่าการตัดสินใจก่อสร้างโครงการขนาดใหญ่ได้สร้างผลกระทบทางทบมากกว่าได้รับประโยชน์ ทั้งยังตระหนักเพิ่มขึ้นว่าโครงการขนาดใหญ่มิได้สร้างผลกระทบทางลบต่อชุมชนท้องถิ่นในพื้นที่โครงการเท่านั้น หากแต่มีผลกระทบต่อประชาชนในระดับภูมิภาคและประเทศด้วย
โดยที่สาเหตุเกิดจากการตัดสินใจในกระบวนการกำหนดโครงการขนาดใหญ่เป็นการตัดสินใจแบบรวมศูนย์ที่ภาครัฐ การศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมเพื่อพิจารณาตัดสินใจก็ยังเป็นการศึกษาอย่างหลวม ๆ เนื่องด้วย ผู้ศึกษาต้องการหลีกเลี่ยงปัญหาความขัดแย้งระหว่างผู้มีอำนาจตัดสินใจในโครงการกับผู้คัดค้านโครงการ หรือไม่ก็เป็นการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมเพื่อตอบสนองความต้องการผู้มีอำนาจตัดสินใจในการกำหนดโครงการนั้น
“สู่” ตัวแบบการตัดสินใจแบบก้าวหน้า (Advanced Model)
ปัญหาร่วมของบริบทสากลดังกล่าว นำไปสู่การเรียกร้องและริเริ่มให้มีการปฎิรูปอำนาจตัดสินใจในการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะข้อเสนอจากสมาคมนานาชาติเพื่อการศึกษาประเมินผลกระทบ (IAIA: International Association for Impact Assessment) และเวทีการประชุมการพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติ ซึ่งเสนอให้เปลี่ยนแปลงอำนาจตัดสินใจในกระบวนการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมของโครงการขนาดใหญ่จากตัวแบบการตัดสินใจระบบดั้งเดิมล้าหลัง (tradition model/outdate model) “สู่” ตัวแบบการตัดสินใจแบบก้าวหน้า (advanced model)
ซึ่งเป็นการเปลี่ยนรูปแบบการตัดสินใจเดี่ยวโดยภาครัฐ (single decision – making) สู่การตัดสินใจร่วมหรือการใช้อำนาจร่วมกัน (share authority for decision making/share power) ระหว่างภาครัฐกับประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกลุ่มต่าง ๆ
โดยให้น้ำหนักความสำคัญการตัดสินใจร่วมกันระหว่างภาครัฐกับประชาชนผู้รับผลกระทบจากโครงการ และการกระจายอำนาจตัดสินใจในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ขยายพื้นที่การตัดสินใจจากเดิมที่มีอยู่เพียงขั้นตอนการศึกษาประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมสู่ทุกขั้นตอนการกระบวนการกำหนดโครงการขนาดใหญ่
นอกจากนี้ เกณฑ์การพิจารณาประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมเพื่อตัดสินใจสร้างโครงการ ยังเปลี่ยนแปลงเครื่องมือการตัดสินใจแบบดั้งเดิมที่เรียกว่า CBA (Cost-Benefit Analysis Approach) ซึ่งใช้เกณฑ์ตัดสินใจที่เน้นด้านวิศวกรรมศาสตร์และเศรษฐศาสตร์ โดยการเปรียบเทียบผลประโยชน์และค่าใช้จ่ายหรือต้นทุน และเป็นการตัดสินใจเดี่ยวโดยภาครัฐผ่านกลไกรัฐบาล คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ผู้เชี่ยวชาญ หน่วยงานรับผิดขอบโครงการและที่ปรึกษา
ไปสู่ เครื่องมือตัดสินใจสมัยใหม่ที่เรียกว่า MCDA (Multi-Criteria Decision Analysis) หรือ MCDM (Multi-Criteria Decision Making) เน้นเกณฑ์พิจารณาหลากมิติ ทั้งด้านวิศวกรรม เศรษฐศาสตร์ สิ่งแวดล้อม สังคม-วัฒนธรรม ประวัติศาสตร์ และเกณฑ์ร่วมอื่น ๆ ตามบริบทเฉพาะของโครงการ
แล้วกำหนดน้ำหนักแต่ละเกณฑ์ กำหนดคะแนนของแต่ละทางเลือกตัดสินใจ การหักล้างของแต่ละทางเลือกที่มาจากข้อเสนอของแต่ละกลุ่ม ตัดสินใจเลือกโดยใช้หลักเห็นพ้องต้องกัน MCDA/MCDM ยังเน้นการใช้ความรู้ด้านวิทยาศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ นิเวศวิทยา และความรู้ท้องถิ่น เข้าสู่กระบวนการพิจารณาตัดสินใจในโครงการ โดยเป็นการตัดสินใจร่วมระหว่างภาครัฐกับกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย โดยเฉพาะการให้ความสำคัญต่อกลุ่มประชาชน/ชุมชนท้องถิ่นผู้รับผลกระทบจากโครงการเป็นหลัก
ตัวแบบการตัดสินใจแบบก้าวหน้าถูกนำไปใช้ในประเทศต่าง ๆ เช่น เนเธอแลนด์ สวิตเซอร์แลนด์ เยอรมัน ออสเตรเลีย นิวซึแลนด์ เป็นต้น ซึ่งได้ผลสำเร็จเป็นอย่างดีทั้งในด้านลดปัญหาความขัดแย้งของภาครัฐ-ภาคประชาชน เพิ่มคุณภาพการตัดสินใจในโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ สร้างทางเลือกการพัฒนาอื่น ๆ ที่พิจารณาจากหลากมุมมองร่วมกัน เพิ่มระดับความยั่งยืนของการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม สำหรับประเทศไทยแม้มีร่องรอยการนำตัวแบบดังกล่าวมาปรับใช้บ้างแล้ว
โดยการผลักดันของภาคประชาสังคมไทยและการเริ่มในกฎหมาย/กฎระเบียบของภาครัฐเอง แต่ก็สะดุดอุปสรรคทำให้การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมในไทยยังประสบปัญหาหลายด้าน ปัญหาความขัดแย้งของการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมในในพื้นที่โครงการ
หลายกรณี การศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมที่ยังใช้เกณฑ์ศึกษาแบบดั้งเดิมและไม่ได้สร้างความเชื่อมั่นต่อผลการศึกษา ผลกระทบที่เกิดจากการตัดสินใจอย่างไร้คุณภาพของการกำหนดโครงการขนาดใหญ่ ปัญหาสำคัญคือการตัดสินใจร่วมกันระหว่างภาครัฐกับภาคประชาชน/ชุมชนท้องถิ่นผู้รับผลกระทบจากโครงการยังมิได้เกิดขึ้นจริง
คำถาม คือ เราจะมีแนวทางปฎิรูปเพื่อพัฒนากระบวนการเปลี่ยนผ่านจากตัวแบบการตัดสินใจแบบดั้งเดิมสู่ตัวแบบการตัดสินใจแบบก้าวหน้าในการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมของโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่เพื่อเป็นหนทางสู่ความยั่งยืนของทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม ชุมชน สังคม และเศรษฐกิจ ในบริบทประเทศไทยได้อย่างไร ?
*ผศ.ดร. บูชิตา สังข์แก้ว
ศูนย์ส่งเสริมความเสมอภาคและความเป็นธรรม วิทยาลัยนวัตกรรมสังคม มหาวิทยาลัยรังสิต
buchita.sun@gmail.com
