“การมีส่วนร่วมของประชาชนในการสร้างป่า” แบบเกาหลีใต้

GreenJust : เลาฟั้ง บัณฑิตเทอดสกุล

สร้างป่าสไตล์เกาหลีใต้ ตอนที่ 5

(ภาพ : forest.go.kr)

1.

ปัจจุบัน สังคมโลกต่างตระหนักว่าประชาชนเป็นกำลังสำคัญที่สุดในการสร้างป่า แนวความคิดนี้ปรากฏอยู่ในปฏิญญาว่าด้วยการป่าไม้และการใช้ที่ดินของผู้นำกลาสโกว์ (Glasgow Leaders’ Declaration on Forests and Land Use) ซึ่งประกาศในการประชุมประชุมภาคีอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศครั้งที่ 26 (COP26) 

สิ่งที่น่าสนใจในปฏิญญานี้คือ  นานาชาติให้การยอมรับว่าชุมชนในชนบทและชนเผ่าพื้นเมือง มีบทบาทสำคัญในการดูแลพื้นที่ป่าของโลก จึงได้กำหนดเป็นข้อตกลงร่วมกันว่าจะส่งเสริมศักยภาพของชุมชนและวิถีชีวิตในชนบท ด้วยการพัฒนาการเกษตรที่ยั่งยืนและสร้างผลกำไรได้ ตลอดจนยอมรับคุณค่าที่หลากหลายของผืนป่า 

สำหรับเกาหลีใต้ การมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดการป่า เป็นสิ่งที่รัฐบาลเกาหลีใต้ให้ความสำคัญอย่างมาก จึงได้ออกกฎหมายและกลไกที่จะอำนวยให้เกิดการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องหรือสาธารณะ ในการจัดทำนโยบายป่าไม้ให้ได้มากที่สุด ตั้งแต่มีการให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการจัดทำนโยบายเกี่ยวกับป่าไม้ของรัฐ ทำให้ประชาชนมีความเข้าใจต่อนโยบายและการดำเนินการต่างๆ ของรัฐ ทำให้การดำเนินการตามแผนการจัดการป่าไม้อย่างยั่งยืน ได้รับความร่วมมือจากประชาชนอย่างกว้างขวาง

(ภาพ : forest.go.kr)

2.

เพื่อเป็นการประกันการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในการจัดทำนโยบายด้านป่าไม้ คือ รัฐบาลได้ออกมาตรการรองรับกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนดังนี้คือ

1) การกำหนดให้รัฐบาลต้องรายงานต่อรัฐสภา โดย พ.ร.บ.แผนงานป่าไม้กำหนดให้รัฐบาลต้องเสนอรายงานเกี่ยวกับป่าไม้และกิจการด้านป่าไม้ และนโยบายต่อรัฐสภา เพื่อสร้างหลักประกันให้ประชาชนมีสิทธิที่จะรู้เกี่ยวกับกิจการต่างๆ ด้านป่าไม้ รวมทั้งทิศทางการบริหารจัดการป่าไม้ของรัฐบาล

2) การรับฟังเสียงของประชาชนในพื้นที่และนำไปใช้จัดทำแผนหรือโครงการ โดยเฉพาะการเปิดเวทีสาธารณะรับฟังเสียงของประชาชนผู้มีส่วนได้เสีย ในพื้นที่ที่จำเป็นต้องจัดให้เป็นพื้นที่ป่าสงวนหรือพื้นที่เสี่ยงต่อการเกิดภัยพิบัติ เพื่อให้สามารถจัดการความขัดแย้งเรื่องสิทธิในที่ดิน รวมทั้งการเปิดช่องทางให้ผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนเสียหายสามารถอุทธรณ์คำสั่งได้ โดยสิทธิการอุทธรณ์นี้บัญญัติไว้ใน พ.ร.บ.ส่งเสริมกิจการด้านป่าไม้และชุมชนบนภูเขา (Act on Promotion of Forestry and Mountain Village) และ พ.ร.บ.คุ้มครองป่า (Forest Protection Act)

3) ค้นหาเหตุผลและความต้องการของประชาชนในพื้นที่ โดยการเชิญตัวแทนของประชาชนในพื้นที่ เป็นที่ปรึกษาของคณะกรรมการบริหารจัดการป่าทั้งระดับชาติและท้องถิ่น ทั้งนี้เพื่อเป็นการสนับสนุนและส่งเสริมให้เกิดการมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจเกี่ยวกับการพัฒนาแผนหรือโครงการด้านป่าไม้ ซึ่งถูกบัญญัติไว้ใน พ.ร.บ.การจัดการป่าไม้แห่งชาติ (National Forests Management Act)

4) การประเมินและทบทวนนโยบายป่าไม้ จะมีคณะกรรมการประเมินนโยบายป่าไม้ 10 – 30 คน มาจากผู้เชี่ยวชาญและมีประสบการณ์ด้านการประเมินผลนโยบายหรือการบริหารจัดการป่าไม้ ซึ่งแต่งตั้งโดยอธิบดีกรมป่าไม้ (Minister of Korea Forest Service) ทำหน้าที่ประเมินผลและทบทวนการดำเนินงานอย่างรอบด้าน ตั้งแต่นโยบายหลักของกรมป่าไม้ การดำเนินงานด้านธุรกิจเกี่ยวกับไม้ โครงการวิจัยและพัฒนา โครงการด้านเทคโนโลยี และความสำเร็จของงานด้านการบริหารองค์กร

forest.go.kr

3.

การส่งเสริมให้ประชาชนในประเทศปลูกป่าของเกาหลีใต้ ทำได้อย่างน่าสนใจ โดยเฉพาะการจูงใจให้เจ้าของที่ดินรายใหญ่ เกษตรกร และคนชนบท อยากร่วมสร้างป่ากับรัฐบาล เพื่อแก้ไขปัญหาความยากจน และสร้างงาน พัฒนาระบบเศรษฐกิจของประเทศ กล่าวคือ 

1) การส่งเสริมการปลูกป่าของภาคเอกชน

รัฐบาลเกาหลีใต้มีนโยบายสนับสนุนให้ประชาชนทั่วไปที่เป็นเจ้าของที่ดิน เข้าร่วมโครงการปลูกป่าของรัฐบาล โดยวางเป้าหมายเพื่อผลประโยชน์โดยรวมของประเทศในระยะยาว เช่น เป็นแหล่งต้นน้ำ ฟื้นฟูสภาพอากาศ และสร้างรายได้จากป่า โดยการสนับสนุนทางตรงนั้น รัฐได้ให้เงินกู้สำหรับเป็นค่าใช้จ่ายหรือรัฐบาลเข้าไปลงทุนให้ สำหรับการสนับสนุนโดยทางอ้อมนั้น รัฐบาลได้ใช้มาตรการทางภาษีเพื่อจูงใจให้คนที่ปลูกป่าในที่ดินของตนเองและบริหารจัดการป่าอย่างยั่งยืนตามแผนของรัฐบาล คือ การยกเว้นหรือลดภาษีที่เกี่ยวข้องกับกิจการด้านป่าไม้ เช่น ภาษีรายได้, ภาษีนิติบุคคล, ภาษีมรดก, ภาษีในการซื้อขายกิจการ, ภาษีทรัพย์สิน เป็นต้น   

นอกจากนี้รัฐบาลยังได้ปล่อยให้กู้เงินดอกเบี้ยต่ำให้แก่คนที่ปลูกป่าหรือทำกิจการที่เกี่ยวข้องกับป่า เช่น การดูแลป่า การสร้างถนนในป่า สนับสนุนเงินให้เจ้าของป่า การสร้างสวนรุกขชาติเอกชน การสร้างป่าเพื่อนันทนาการเอกชน การเก็บเกี่ยวหรือตัดไม้ การเพาะหรือจัดซื้อเมล็ดพันธุ์ การซื้อเครื่องจักร เป็นต้น 

2) การจัดตั้งสหกรณ์สำหรับป่าของเอกชน 

สหกรณ์ป่าไม้สำหรับเจ้าของป่าที่เป็นเอกชน เริ่มตั้งในปี 1974 โดยรัฐบาลเป็นผู้ริเริ่มตามแผนป่าไม้แห่งชาติระยะ 10 ปี ฉบับที่ 1 โดยอาศัยอำนาจตาม พ.ร.บ.ป่าไม้ 1989 มาตรา 40 ที่บัญญัติว่า “กรมป่าไม้จะต้องส่งเสริมให้มีการสร้างความร่วมมือระหว่างเจ้าของป่าที่เป็นเอกชนรายย่อย เพื่อรณรงค์ให้เกิดการบริหารจัดการพื้นที่ป่าของเอกชนอย่างสมเหตุสมผล” โดยกรมป่าไม้ได้ทำการสนับสนุนงบประมาณในการปลูกป่า รวมทั้งเครื่องมืออื่นๆ ให้เจ้าของป่าที่เป็นเอกชนผ่านสหกรณ์ เพื่ออำนวยการให้เจ้าของป่ารายย่อยสามารถบริหารจัดการป่าร่วมกันได้ ซึ่งสหกรณ์ดังกล่าวนี้จะมีการบริหารจัดการร่วมกันระหว่างผู้เชี่ยวชาญจากกรมป่าไม้ องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น และเจ้าของป่า 

เมื่อถึงปี 1984 มีสหกรณ์ป่าไม้สำหรับเอกชนทั่วประเทศจำนวน 34 แห่ง มีสมาชิก 7,016 ราย มีพื้นที่ป่ารวมกัน 37,558 เฮกตาร์ (เท่ากับ 234,737 ไร่) หลังจากสหกรณ์ดำเนินการแล้วปรากฏว่าประสบความสำเร็จอย่างดี รัฐบาลจึงได้พยายามรณรงค์ให้ขยายการจัดตั้งสหกรณ์ทั่วประเทศ ต่อมาเมื่อถึงปี 1998 ทั่วประเทศมีสหกรณ์ป่าไม้เพิ่มขึ้นเป็น 247 แห่ง โดยมีสมาชิกทั้งหมด 26,209 ราย มีพื้นที่ป่าทั้งหมด 519,416 เฮกตาร์ (เท่ากับ 3,246,350 ไร่) 

3) การส่งเสริมตลาดสินค้าจากป่า

การดำเนินธุรกิจสินค้าจากป่าประสบความสำเร็จอย่างดีด้วยเงื่อนไขหลายประการ เช่น การมีปริมาณสินค้ามากขึ้น, การมียุทธศาสตร์การขาย, ผู้บริโภคภายในประเทศมีรายได้เพิ่มขึ้น ทำให้มีกำลังซื้อมากขึ้น, สินค้ามีคุณภาพมากขึ้น, ระบบสหกรณ์มีความเข้มแข็งและเกิดความเชื่อมั่นกันระหว่างสหกรณ์และสมาชิก, การบริหารจัดการมีประสิทธิภาพ, รวมทั้งการจัดตั้งระบบการตลาดที่มีการคุ้มครองผู้ผลิต

รายได้จากการส่งออกสินค้าจากป่าของเกาหลีใต้เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยยะสำคัญ ภายหลังจากที่ได้ดำเนินการตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจที่เน้นการปลูกสร้างป่าประเทศ โดยในปี 1962 มูลค่าการส่งออกสินค้าจากป่าประเภทหลักเท่ากับ 3.5 ล้านดอลลาร์สหรัฐ และมูลค่าสินค้าที่เป็นผลพลอยได้จากป่าเท่ากับ 5 แสนดอลลาร์สหรัฐ แต่เมื่อถึงปี 1980 มูลค่าการส่งออกสินค้าจากป่าเท่ากับ 150.6 ล้านดอลลาร์สหรัฐ และมูลค่าสินค้าที่เป็นผลพลอยได้จากป่าเท่ากับ 157.3 ล้านดอลลาร์สหรัฐ สำหรับปี 2007 มูลค่าสินค้าจากป่าของประเทศเกาหลีใต้ทั้งหมดประมาณ 3.56 ล้านล้านวอน หรือประมาณ 3,113 ล้านดอลลาร์สหรัฐ

อย่างไรก็ตาม ช่วงหลังปี 1990 เศรษฐกิจของเกาหลีใต้เติบโตเป็นอย่างมาก ทำให้ค่าแรงเพิ่มขึ้นในขณะที่ราคาไม้ตกต่ำอย่างต่อเนื่อง ทำให้เจ้าของป่าได้รับผลกำไรน้อยลง ทำให้ไม่มีหลักประกันผลกำไรให้เจ้าของป่า ส่งผลให้เจ้าของป่าขาดแรงจูงใจในการยืนหยัดจัดการป่าอย่างยั่งยืน ดังนั้น ช่วงปลายทศวรรษ 1990 ท้องถิ่นได้เสนอให้กรมป่าไม้ริเริ่มส่งเสริมวนเกษตร (Agroforestry) เพื่อส่งเสริมให้ทำการเกษตรในเขตป่าสงวนบนภูเขาที่เคยต้องห้ามตั้งแต่ช่วงปี 1960 เป็นต้นมา อันเนื่องมาจากปัญหาการทำลายป่าจนกลายเป็นทุ่งหญ้า โดยรัฐบาลได้แก้ไขกฎหมายเพื่อส่งเสริมให้เกิดธุรกิจด้านวนเกษตร ทำให้ชาวบ้านมีรายได้ที่มั่นคงและยั่งยืน รวมทั้งรัฐบาลยังได้ออกแบบระบบการพัฒนา และการบริหารจัดการโดยคำนึงถึงความเหมาะสมในการใช้ประโยชน์พื้นที่ป่า และการใช้เทคโนโลยีในการเก็บเกี่ยวผลผลิตในป่า 

ในการส่งเสริมวนเกษตรดังกล่าวนี้ รัฐบาลได้ทุ่มงบประมาณจำนวน 7,197 ล้านวอน ไปสนับสนุน โดยกำหนดสัดส่วนเงินลงทุน คือ รัฐบาลกลางอุดหนุน 20% ท้องถิ่น 30% เงินให้กู้ระยะยาวดอกเบี้ยต่ำอีก 30% (ดอกเบี้ย 4% โดยใช้คืนหลังจากกู้ 3 ปี โดยใช้ระยะเวลาใช้คืนภายใน 7ปี รวมกัน 10 ปี) และเจ้าของพื้นที่สมทบอีก 30% แม้จะเป็นจำนวนเงินที่ไม่มากนักและผลกำไรก็ไม่มาก แต่ก็ได้รับความร่วมมือจากประชาชนในชนบท และทำให้มีรายได้ที่สามารถทดแทนการสูญเสียรายได้จากการทำไม้ที่ได้กำไรน้อยลง ซึ่งปัจจุบันนี้กรมป่าไม้ได้ขยายการส่งเสริมวนเกษตรอย่างหลากหลายไปทั่ว รวมทั้งการส่งเสริมให้เกิดผลผลิตจากพืชระยะสั้น ในระหว่างที่จะต้องบริหารจัดการให้เกิดรายได้ในระยะยาว นอกจากนี้ยังพบว่าในปี 2003 กลุ่มประชาชนที่ได้รับการอุดหนุนในนโยบายวนเกษตรนี้ ได้รวมตัวกันเป็นสมาคมวนเกษตร เพื่อพัฒนาพื้นที่ป่าและเพิ่มความสามารถในการแข่งขัน โดยพัฒนาระบบการบริหารจัดการ การพัฒนาเทคโนโลยีการผลิต รวมทั้งจัดตั้งระบบการสนับสนุนที่มีประสิทธิภาพ การรณรงค์เพื่อสื่อสารสาธารณะ และสร้างความร่วมมือระหว่างภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง  

(ภาพ : forest.go.kr)

4.

เกาหลีใต้ประสบความสำเร็จในการสร้างป่า เนื่องจากสามารถทำให้การปลูกป่าและดูแลรักษาป่ากลายเป็นวิถีชีวิตของคนในประเทศ คือ ทำให้การปลูกและดูแลรักษาป่า กลายเป็นงานรูปแบบหนึ่งที่สร้างรายได้ให้แก่ประชาชนในประเทศ ที่สำคัญคือ รัฐบาลได้ส่งเสริมและสนับสนุนให้ทำการขยายห่วงโซ่อุปทานป่าออกไปอย่างกว้างขวาง แทนที่เกษตรกรจะใช้ที่ดินปลูกผัก ปลูกข้าว ผลไม้แบบทั่วๆ ไป แต่พวกเขาปลูกป่า ดูแลรักษาป่า และคอยเก็บเกี่ยวผลผลิตขายเป็นรายได้ โดยที่รัฐบาลกลางและท้องถิ่นคอยช่วยเหลือและอำนวยความสะดวก

เมื่อระบบกฎหมายและนโยบายของรัฐบาลให้สิทธิแก่ประชาชนในการสร้างป่า สามารถเป็นเจ้าของผืนป่าที่ตนเองสร้างขึ้นมา และสามารถใช้ป่านั้นสร้างรายได้ด้วยวิธีการที่หลากหลาย ไม่ว่าจะเป็นป่าของเอกชนหรือป่าของรัฐ ที่สำคัญคือ รัฐบาลมีหน่วยงาน งบประมาณ และอำนาจทางการบริหารมาสนับสนุน ทำให้นอกจากประเทศจะมีพื้นที่ป่าเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ระบบนิเวศน์มีความอุดมสมบูรณ์แล้ว ยังทำให้มีการขยายการจ้างงานตามห่วงโซ่อุปทานออกไปอย่างกว้างขวาง 

กรณีของเกาหลีใต้ จึงเป็นตัวอย่างหนึ่งที่แสดงว่า การจัดการป่าที่ไม่แยกคนออกจากป่า โดยสนับสนุนให้คนเข้าไปดูแลจัดการและใช้ประโยชน์จากป่าเพื่อสร้างรายได้ นอกจากคนจะไม่ทำลายป่าแล้ว ยังทำให้ป่ามีความอุดมสมบูรณ์มากขึ้น พร้อมๆ กับสามารถใช้ป่าเป็นฐานทรัพยากรในการสร้างรายได้เข้าประเทศได้อย่างมหาศาล