“ฟื้นป่า” สไตล์เกาหลีใต้

สร้างป่าสไตล์เกาหลีใต้ ตอนที่ 4

GreenJust : เลาฟั้ง บัณฑิตเทอดสกุล

(ภาพ : forest.go.kr)

1.

ลำพังการรักษาพื้นที่ป่าที่มีอยู่ไว้ให้ได้ก็ถือเป็นเรื่องที่ยากมากแล้ว หากจะเพิ่มพื้นที่ป่าก็จะยิ่งมีโจทย์ที่ยากขึ้นไปอีกหลายเท่า เนื่องจากเงื่อนไขต่างๆ ในสังคมมีความซับซ้อน แม้รัฐบาลจะมีอำนาจตามกฎหมายและสามารถตั้งงบประมาณได้มหาศาล แต่ก็ไม่ใช่หลักประกันว่าจะสามารถทำได้จริง 

ซึ่งประเทศไทยเป็นกรณีตัวอย่างของประเทศที่เผชิญกับปัญหานี้ แม้จะมีกฎหมายที่เข้มงวดมาก รัฐบาลประกาศนโยบายทุกปี และทุ่มงบไปให้หน่วยงานจำนวนมากอย่างต่อเนื่อง แต่ไทยก็ยังไม่เคยประสบความสำเร็จในการเพิ่มพื้นที่ป่าแม้เพียงเล็กน้อย

สำหรับตอนนี้ ผมจะทำการวิเคราะห์แนวทางและวิธีการฟื้นฟูป่าของประเทศเกาหลีใต้ ซึ่งเป็นประเทศที่ได้รับการยอมรับจากสังคมโลกว่า สามารถฟื้นฟูพื้นที่ป่าของประเทศได้อย่างก้าวกระโดดภายในระยะเวลาไม่นาน โดยที่สามารถเห็นความเปลี่ยนแปลงได้ทันทีภายในระยะเวลาเพียง 10 ปี 

ผมคิดว่าเขามีแนวคิดและวิธีการที่แตกต่างจากไทยเป็นอย่างมาก อันเป็นกรณีตัวอย่างที่น่าศึกษาเพื่อเอามาปรับใช้ในอนาคต

(ภาพ : forest.go.kr)

2.

ในอดีตประเทศเกาหลีเคยปัญหาการสูญเสียพื้นที่ป่าอย่างหนัก ทำให้เกิดปัญหาน้ำท่วมและน้ำแล้งอย่างรุนแรงตามมา รัฐบาลตระหนักดีว่าจำเป็นต้องแก้ไขที่ต้นเหตุอย่างเร่งด่วน แต่ความท้าทายคือ เมื่อได้รับเอกราชจากญี่ปุ่นแล้ว 

เกาหลีต้องเผชิญกับปัญหาสงครามกลางเมือง เป็นระยะเวลา 3 ปี (1950 – 1953) ยิ่งทำให้พื้นที่ป่าที่เหลืออยู่ถูกทำลายเพิ่มขึ้นอีก เนื่องจากเศรษฐกิจตกต่ำ ผู้คนอดอยากยากจน และอำนาจของรัฐบาลในด้านการปกครองก็ไม่มีเสถียรภาพ ทำให้คนจำเป็นต้องตัดไม้มาใช้เพื่อความอยู่รอด ไม่ว่าจะเป็นสร้างหรือซ่อมแซมที่อยู่อาศัยที่ได้รับความเสียหายจากสงครามจำนวนมาก แผ้วถางเพาะปลูก และใช้เป็นเชื้อเพลิงในครัวเรือนในฤดูหนาว นอกจากนี้ คนทั่วไปมีความคิดว่าพื้นที่ป่าไม่มีเจ้าของ และถือว่าการตัดไม้ที่อยู่นอกเขตที่ดินที่มีเจ้าของไม่มีความผิด ใครแย่งชิงมาก่อนคนนั้นก็ได้ไป  

นโยบายฟื้นฟูป่าของรัฐบาลเกาหลีใต้เริ่มเห็นผลตั้งแต่ปี 1962 และประสบความสำเร็จมากเมื่อประกาศใช้แผนฟื้นฟูป่าไม้ 10 ปี ฉบับที่ 1 ระหว่างปี 1973 – 1979 (The First 10-Year Forest Rehabilitation Plan) ซึ่งดำเนินการโดยกรมป่าไม้ Korea Forest Service (KFS) 

โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ประชาชนทุกคนมีส่วนร่วมในการฟื้นฟูป่าให้ได้ 16.5 ล้านไร่ และได้รับประโยชน์จากทรัพยากรป่าไม้ ผ่านการขับเคลื่อนและทำงานร่วมกันอย่างเป็นระบบของชุมชนท้องถิ่น หน่วยงานภาครัฐในพื้นที่ ตำรวจ เจ้าหน้าที่ป่าไม้ และโรงเรียน 

ต่อมาในปี 1977-1981 กรมป่าไม้เกาหลีได้ออกแผนฟื้นฟูป่าไม้ 10 ปี ฉบับที่ 2 (The Second 10-Year Forest Rehabilitation Plan) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อฟื้นฟูป่าตามเป้าหมายในแผนฉบับที่ 1 ให้เสร็จ และฟื้นฟูป่าเพิ่มเติมอีก 6.5 ล้านไร่ ที่สำคัญคือส่งเสริมการพัฒนาป่าเศรษฐกิจเพื่อให้สามารถใช้ทรัพยากรจากป่าไม้สร้างรายได้ให้แก่ชุมชน 

(ภาพ : forest.go.kr)

3.

การดำเนินการฟื้นฟูป่าของเกาหลีใต้แบ่งออกเป็น 3 ช่วง คือ

ช่วงที่ 1 ปี 1960 – 1969 เป็นช่วงที่รัฐบาลได้ทำการปรับปรุงกฎหมาย นโยบาย และหน่วยงานรัฐที่รับผิดชอบ ที่สำคัญคือการออกกฎหมายป่าไม้ในปี 1961 การจัดทำแผนฟื้นฟูป่าระยะ 5 ปี ในปี 1962 และการจัดตั้งกรมป่าไม้ในปี 1967 

ช่วงที่ 2 ปี 1970 – 1979 รัฐบาลเกาหลีใต้ได้ดำเนินนโยบายด้านป่าไม้โดยมีเป้าหมายควบคู่กันระหว่างการเพิ่มรายได้และยกระดับคุณภาพชีวิต โดยให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของประชาชน ซึ่งในช่วงนี้รัฐบาลได้ออกแผนฟื้นฟูป่าระยะ 10 ปี เพื่อสร้างกระบวนการ วิธีการและรายละเอียดในการปลูกป่า นอกจากนี้มีการส่งเสริมให้ประชาชนในบทบทใช้เชื้อเพลิงอย่างอื่นแทนฟื้น ทำให้สามารถลดการใช้ฟื้นเป็นเชื้อเพลิงลงได้ถึง 30% 

ช่วงที่ 3 ปี 1980 เป้าหมายหลักของนโยบายการฟื้นฟูป่าคือ การเพิ่มทรัพยากรจากป่าให้มีความหลากหลาย และจัดตั้งธุรกิจทรัพยากรจากป่า การจัดหาเทคโนโลยี และการออกแบบการใช้ป่าที่สามารถพัฒนาได้ นำไปสู่การจัดตั้งธุรกิจการป่าไม้  80 แห่ง และยกระดับคุณภาพสิ่งแวดล้อม

3 วิธีการฟื้นฟูป่าของเกาหลีใต้ที่ทำให้ประสบความสำเร็จอย่างดีคือ

1) การฟื้นฟูพื้นที่เกษตรกรรมแบบตัดฟันและเผา 

ปัญหาป่าเสื่อมโทรมประการหนึ่งคือ การใช้ที่ดินทำการเกษตรแบบตัดฟันและเผา (Slash-and-Burn Fields) โดยในปี 1965 มีชาวบ้านที่ทำการเกษตรแบบนี้จำนวน 70,500 หลังคาเรือน ประชากรจำนวน 420,000 คน มีพื้นที่ทำการเกษตรแบบตัดฟันและเผาประมาณ 40,000 เฮกตาร์ กระจายไปทั่ว ทำให้เกิดปัญหาการสูญเสียพื้นที่ป่าจำนวนมาก และรัฐไม่สามารถจัดการได้ จึงก่อให้เกิดปัญหาภัยพิบัติรุนแรงอย่างต่อเนื่อง 

รัฐบาลจึงได้กำหนดแนวทางแก้ไขปัญหาโดยการออกกฎหมายเฉพาะเพื่อแก้ไขปัญหานี้ คือ พ.ร.บ.ฟื้นฟูพื้นที่เกษตรกรรมแบบตัดฟันและเผา 1966 เริ่มดำเนินการตั้งแต่ปี 1973 โดยได้ย้ายคนจำนวนหนึ่งออกจากพื้นที่ ในปี 1965 ได้ทำการอพยพคนจำนวน 3,000 ครอบครัว และในปี 1966 อีกจำนวน 1,800 ครอบครัว เมื่อถึงปี 1979 สามารถฟื้นฟูพื้นที่เสื่อมเสื่อมโทรมเหล่านี้ให้กลายเป็นป่าได้ทั้งหมด 124,643 เฮกตาร์

การฟื้นฟูพื้นที่เกษตรกรรมแบบตัดฟันและเผาใช้เวลาดำเนินการ 7 ปี ซึ่งมีผลการดำเนินงานดังนี้คือ พื้นที่เป้าหมายดำเนินการฟื้นฟูมีทั้งหมด 125,000 เฮกตาร์ ถูกเปลี่ยนให้เป็นป่า 86,000 เฮกตาร์ และพัฒนาที่ดินให้เป็นพื้นที่เกษตรกรรม 39,000 เฮกตาร์ 

โดยมีกระบวนการติดตามตรวจสอบเพื่อป้องกันไม่ให้ที่กลับมาเป็นพื้นที่เกษตรกรรมแบบตัดฟันและเผาอีก สำหรับคนที่ถูกอพยพมีโครงการสนับสนุนการจ้างงาน ทำให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นกว่าในอดีต 

2) การปลูกป่าเพื่อสร้างรายได้เสริมให้ชุมชน 

รัฐบาลมีแนวคิดว่า เนื่องจากการสร้างป่าเศรษฐกิจนั้นจะต้องใช้ระยะเวลานาน ในขณะที่คนชนบทมีฐานะยากจนและพึ่งพิงแต่ทรัพยากรจากป่าในการดำรงชีวิต รัฐบาลจึงเห็นว่าจะต้องปลูกต้นไม้ประเภทที่เป็นพืชโตไว เพื่อใช้สร้างรายได้ให้แก่คนชนบท 

โดยกำหนดรัฐบาลกลางและท้องถิ่นจะต้องร่วมมือกันสนับสนุนอย่างรอบด้าน ครอบคลุมถึงการส่งเสริมและวางแผนธุรกิจผลผลิตจากป่าเพื่อเพิ่มรายได้ของคนในชนบท โดยจ้างผู้เชี่ยวชาญให้มาสอนเกี่ยวกับเทคโลโลยีการผลิตให้ชาวบ้าน 

รวมทั้งมีการให้ชุมชนท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมในฐานะหุ้นส่วนที่สำคัญ การบริหารจัดการจะต้องทำงานร่วมกันระหว่างหน่วยงานรัฐและคนในท้องถิ่น ที่สำคัญคือ แก้ไขปรับปรุงกฎหมายให้มีความเป็นธรรมและไม่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินการการและการสนับสนุน

แนวทางการสิ่งเสริมการสร้างรายได้จากป่าให้แก่คนชนบท คือ 

1) การคัดเลือกผลผลิตที่มีศักยภาพในการแข่งขันในตลาด เพื่อให้สามารถสร้างรายได้ให้แก่ชุมชนท้องถิ่นได้จริง ทั้งตลาดจากการบริโภคภายในประเทศและการส่งออก 

2) จะต้องผลักดันให้ผู้มีอำนาจตัดสินใจระดับสูงของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเข้าใจ เพื่อให้ตระหนักถึงความสำคัญของอุตสาหกรรมผลผลิตที่เป็นผลพลอยได้จากป่า เพื่อนำไปสู่การออกกฎหมายหรือนโยบายให้การสนับสนุน และ 3) หน่วยงานรัฐจะต้องส่งเสริมอย่างรอบด้าน เพื่อให้ผลผลิตจากป่าที่หลากหลายได้รับการสนับสนุนจากหน่วยงานรัฐและมีความยั่งยืน

ตัวอย่างการสร้างรายได้จากทรัพยากรที่เป็นผลพลอยได้จากป่าให้คนชนบทจากป่า คือ 

ประเภทแรก เกาลัดและผลไม้ป่าประเภทอื่นๆ โดยในช่วงปี 1968 – 1978 มีการปลูกเกาลัดแทรกกับต้นไม้ชนิดอื่นๆ กระจายทั่วประเทศ ประมาณ154,000 เฮกตาร์ จำนวนประมาณ 61 ล้านต้น (Forest Resource Development 139) ทำให้ในแต่ละปีได้ผลผลิตจำนวนมาก โดยในปี 1990 ได้ผลผลิตเกาลัดรวมกัน 100,000 ตัน และมีการส่งออกผลผลิตมีมูลค่ารวม 100 ล้านดอลลาร์สหรัฐ จากการสำรวจในปี 2010 พบว่าผลผลิตเกาลัดในประเทศส่งออกเท่ากับ 20% โดยในจำนวนนี้ 80% ดำเนินการโดยสหกรณ์ (Forest Resource Development)

ประเภทที่สอง การปลูกไม้โตเร็วแทรกไปกับต้นไม้ประเภทอื่นๆ ทำให้สามารถนำมาแปรรูปเป็นไม้อัดได้ในเวลาไม่นาน ทำให้ในปี 1956 เกาหลีใต้เริ่มส่งออกไม้อัดไปยังประเทศสหรัฐอเมริกา และในปี 1972 เกาหลีใต้สามารถส่งออกไม้อัด 80% ของปริมาณที่ผลิตได้ในประเทศ ขึ้นมาเป็นประเทศที่ส่งออกไม้อัดเป็นลำดับหนึ่งของโลก โดยคิดเป็น 20% ของปริมาณไม้อัดทั่วโลก การเกิดขึ้นของอุตสาหกรรมไม้อัดส่งผลต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศเกาหลีใต้เป็นอย่างมาก รวมทั้งมีการขยายจ้างงงานอย่างกว้างขวาง และอุตสาหกรรมไม้อัดยังนำไปสู่การพัฒนาอุตสาหกรรมที่เกี่ยวเนื่องด้วย เช่น การก่อสร้าง และการยกระดับโครงสร้างอุตสาหกรรมเฟอร์เจอร์ด้วย

3) การสร้างป่าเพื่อการอนุรักษ์และการท่องเที่ยว

ปัจจุบันพื้นที่ป่าเพื่อการท่องเที่ยวของเกาหลีใต้ มีทั้งหมด 665,000 เฮกตาร์ คิดเป็น 10.36% ของพื้นที่ป่าทั้งประเทศ โดยแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ 1) อุทยานธรรมชาติ (Natural Parks) มีพื้นที่ 515,000 เฮกตาร์ เป็นพื้นที่สำหรับอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติเป็นหลัก และ 2) ป่าที่เป็นพื้นที่นันทนาการ (Forest Recreation Infrastructures) มีพื้นที่รวมกัน 150,000 เฮกตาร์ เป็นพื้นที่ป่าที่จัดไว้สำหรับกิจการนันทนาการ การท่องเที่ยว การบำบัดสุขภาพ การศึกษา ซึ่งมีความเฉพาะเจาะจงมากกว่าอุทยานธรรมชาติ    

ตั้งแต่หลังปี 1998 เกาหลีใต้ได้ส่งเสริมการจัดการป่าเพื่อนันทนาการ ซึ่งตอนแรกพื้นที่เป้าหมายส่วนใหญ่เป็นของรัฐบาลต่อมาจึงได้ขยายไปสู่ท้องถิ่นและเอกชน โดยในปี 2011 มีพื้นที่ป่าเพื่อนันทนาการที่เป็นของรัฐบาลทั้งหมด 38 แห่ง ของท้องถิ่นมี 72 แห่ง และเป็นของเอกชน 15 แห่ง พื้นที่ป่าเพื่อนันทนาการเหล่านี้ มีรายได้รวมกันประมาณ 34,767 ล้านวอนต่อปี หรือประมาณ 30.4 ล้านดอลลาร์สหรัฐ 

โดยการส่งเสริมกิจกรรมของป่าเพื่อนันทนาการ รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณในการสร้างสิ่งอำนวยความสะดวกให้คนสามารถเข้าถึงพื้นที่ที่อยู่ห่างไกลได้สะดวก รวมทั้งการออกกฎหมายมาส่งเสริมและสนับสนุน โดยรัฐบาลมีแนวคิดพื้นฐานว่า “การนันทนาการและการเยียวยาร่างกายและจิตใจในป่า และการมีชีวิตอยู่โดยปฏิสัมพันธ์กันระหว่างคนกับป่า” (recreation and healing of body and mind in the forest and a living style which is formed through interaction between human and forest)

อันเป็นแนวความคิดในการใช้ป่าอย่างมีมนุษยธรรม ไม่ว่าจะเป็นการสร้างวัฒนธรรมใช้ป่าในกิจกรรมนันทนาการ การบำบัดสุขภาพร่างกายและจิตใจ และการใช้ป่าอย่างมีความรับผิดชอบ รวมทั้งการสร้างวัฒนธรรมในการจัดการป่าอย่างยั่งยืนของเจ้าของป่า

(ภาพ : forest.go.kr)

4. 

จากที่ได้กล่าวมาข้างต้น สิ่งที่ถือเป็นแนวทางสำคัญที่ทำให้เกาหลีใต้ประสบความสำเร็จในการสร้างป่าและบริหารจัดการป่าคือ 

ประการแรก ลดการใช้ที่ดินเพื่อการเกษตรที่ทำลายระบบนิเวศน์ คือ การใช้ที่ดินแบบตัดฟันและเผา (Slash-and-Burn Fields) โดยนำที่ดินเหล่านั้นมาฟื้นฟูเป็นป่า โดยยังคงให้เจ้าของที่ดินเป็นเจ้าของใช้ประโยชน์ หากเป็นพื้นที่ที่รัฐบาลต้องการควบคุมก็มีการจ่ายค่าชดเชย 

ประการที่สอง สร้างรายได้ให้คนในท้องถิ่นจากพื้นที่ป่าที่ปลูก ทำให้คนในท้องถิ่นเห็นว่าการสร้างป่าสามารถทำให้คนมีงานทำและรายได้มากกว่า ทำให้คนในท้องถิ่นอยากเข้าไปมีส่วนร่วมกับรัฐบาลหรือท้องถิ่นในการสร้างป่า บางคนอาจถูกเวนคืนที่ดินไปปลูกป่า แต่กลับได้งานที่มั่นคงและมีรายได้ดีกว่าจากการมีพื้นที่ป่าเหล่านั้น และ

ประการที่สาม การสร้างวัฒนธรรมการอนุรักษ์รักษาป่าให้เกิดแก่คนในสังคม ทำให้คนตระหนักถึงคุณค่า ความสวยงามและความสำคัญของป่า รวมทั้งการสร้างวัฒนธรรมให้คนใช้ป่าบำบัดสุขภาพร่างกายและจิตใจ นำมาสู่การก่อเกิดและเติบโตของธุรกิจการท่องเที่ยวธรรมชาติ นอกจากนี้ยังทำให้เจ้าของที่ดินอยากนำที่ดินของตนเองมาสร้างป่า และบริหารจัดการให้เป็นป่าที่สมบูรณ์เพื่อสร้างรายได้ตามแนวทางที่รัฐบาลวางไว้ 

อาจกล่าวได้ว่า การจะประสบความสำเร็จในการสร้างป่าให้ได้ตามเป้าหมายนั้น รัฐบาลจะต้องมีแนวทางหรือวิธีการที่ถูกต้องเหมาะสม ซึ่งการทำงานตามแนวทางและวิธีการที่เหมาะสมและสามารถตอบโจทย์ความต้องการของประชาชนได้จริง ส่งผลให้พื้นที่ป่าของเกาหลีใต้เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง 

ในปัจจุบันประเทศเกาหลีใต้มีพื้นที่ป่าถึง 62 เปอร์เซ็นต์ของพื้นที่ประเทศ ถือว่ามากเป็นลำดับต้นๆ ของโลก ซึ่งปัจจัยที่ทำให้การปลูกป่าของประเทศเกาหลีใต้ประสบความสำเร็จคือ การที่รัฐบาลให้ความสำคัญกับการปลูกป่าเพื่อแก้ปัญหาความยากจน ซึ่งเป็นสาเหตุสำคัญของการตัดไม้ทำลายป่า และการมีนโยบายเพื่อสร้างความตระหนักและดึงศักยภาพของประชาชนออกมาใช้ในการฟื้นฟูป่าไม้