มองประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อมสากล แล้วย้อนดูไทย
GreenOpinion : บูชิตา สังข์แก้ว*
ประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อม (Environmental Democracy) เป็นแนวคิดที่พัฒนาการประกอบสร้างมาจากขบวนการเคลื่อนไหวด้านสิ่งแวดล้อม ทฤษฎีการเมืองสีเขียว (Green Political Theory) หลักการในปฏิญญาริโอว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา พ.ศ. 2535 (the Rio Declaration on Environmental and Development 1992) และอนุสัญญาอาร์ฮูส หรืออนุสัญญาว่าด้วยการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร การมีส่วนร่วมสาธารณะในการตัดสินใจ และการเข้าถึงความยุติธรรมในคดีสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2541 (the Aarhus Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters 1998) ซึ่งถูกใช้เป็นกรอบปฏิบัติของประเทศสมาชิกสหประชาชาติ เพื่อส่งเสริมประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อม รวมถึงประเทศไทย
ประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อมมีความสำคัญต่อการพัฒนาประชาธิปไตยในขอบข่ายการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการตัดสินใจในนโยบายและโครงการภาครัฐให้มีความเป็นธรรม และเป็นแนวทางการพัฒนาที่ยั่งยืนตามกรอบสหประชาติ โดยมีหลักการส่งเสริมสิทธิของประชาชน 3 ข้อ ได้แก่
1) สิทธิการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารในด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ปัญหาหรือผลกระทบสิ่งแวดล้อม
2) สิทธิการมีส่วนร่วมตัดสินใจกับภาครัฐ เป็นการมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจในนโยบายการจัดการสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ และ
3) สิทธิการเข้าถึงความยุติธรรม เป็นการเข้าถึงสิทธิในกระบวนการยุติธรรมละการเยียวยาหรือได้รับการชดเชยจากผลกระทบสิ่งแวดล้อม
การส่งเสริมสิทธิของประชาชนตามหลักการดังกล่าวให้ความสำคัญต่อ “ชุมชนชายขอบและกลุ่มผู้ด้อยโอกาสที่ได้รับผลกระทบสิ่งแวดล้อมจากนโยบายของรัฐ” เนื่องจากการให้สิทธิแก่คนกลุ่มนี้จะเป็นบันไดขั้นแรกของการส่งเสริมความเป็นธรรม ความยุติธรรม และการพัฒนาที่ยั่งยืน โดยต้องมีการปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ ควบคู่กับการเสริมสร้างบทบาทอำนาจองค์กรชุมชนและภาคประชาสังคม เพื่อให้ประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อมมีความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติมากที่สุด ซึ่งเมื่อประเทศใดนำหลักการประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อมไปปฏิบัติแล้วจะ “ต้องมีสิ่งที่เพิ่มขึ้น” ได้แก่ สิทธิของประชาชนต่อการเข้าถึงข้อมูลผลกระทบสิ่งแวดล้อม การตัดสินใจในนโยบายสาธารณะที่มีความเป็นธรรมต่อประชาชนกลุ่มชายขอบ และอำนาจบทบาทภาคประชาชนและภาคประชาสังคมต่อการตรวจสอบภาครัฐ
การนำหลักการประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อมลงสู่ภาคปฏิบัติของนานาประเทศ แพร่หลายอยู่ในสหภาพยุโรป สหรัฐอเมริกา และเอเชียตะวันตกเป็นส่วนใหญ่ ซึ่งได้ทำการปรับปรุงรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เกี่ยวข้องด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน การจัดการสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ การศึกษาประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม การพัฒนาระบบบริหารภาครัฐและศาล ตลอดจนนำตัวชี้วัดประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อม (Environmental Democracy Index) ซึ่งพัฒนาขึ้นโดย World Resources Institute มาปรับใช้เป็นแนวทางส่งเสริมและประเมินความเป็นประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อมของประเทศ โดยมุ่งเน้นปฏิบัติการในระดับโครงการขนาดใหญ่ของภาครัฐ
(ภาพ : UNFCCC/ un.org)
คำถามต่อมาก็คือว่า “ผลการนำประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อมไปปฎิบัติเป็นอย่างไร”
คำตอบก็คือ “ประเทศส่วนหนึ่ง” มีผลปฏิบัติโดยรวมดีขึ้นในด้านการส่งเสริมสิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชน แต่ “นานาประเทศส่วนใหญ่” ยังคงประสบปัญหาอุปสรรคการส่งเสริมประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อม
ซึ่ง “ประเทศส่วนหนึ่ง” ที่ว่าสะท้อนอยู่ในผลการศึกษาของ European Commission และ The Environment-People-Law พบว่า ประเทศบัลกาเรีย แอสโทเนีย ฮังการี ลัทเวีย ลิทธาเวีย โปร์แลนด์ โปรตุเกส อัคคาเรียน และยูเครน มีระดับประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อมที่เพิ่มขึ้น โดยเฉพาะสิทธิการมีส่วนร่วมตัดสินใจของประชาชนในโครงการที่มีผลกระทบสิ่งแวดล้อม สิทธิการเข้าถึงความยุติธรรมและการชนะคดีในศาลสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะประเทศยูเครนมีความเพิ่มสูงขึ้นของหลักความยุติธรรมและการมีส่วนร่วมของประชาชนต่อการเข้าถึงข้อมูลและกระบวนการการตัดสินใจในโครงการรัฐ ประชาชนที่ถูกละมิดสิทธิสิ่งแวดล้อมสามารถท้าทายการตัดสินใจของภาครัฐและภาคเอกชนได้โดยใช้กระบวนการทางศาล รวมถึงการเสนอให้พัฒนานโยบายและกฎหมายเพื่อส่งเสริมประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อมให้มีระดับสูงขึ้น
สำหรับ “ประเทศส่วนใหญ่” ที่ว่าสะท้อนผ่านงานศึกษาของ World Resources Institute ซึ่งศึกษาทั้งในทวีปอเมริกาเหนือ-ใต้ ยุโรป เอชียตะวันออก และแอฟริกาใต้ พบว่า การนำหลักประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อมไปปฎิบัติยังไม่เพียงพอต่อการส่งเสริมสิทธิประชาชนและคุณภาพสิ่งแวดล้อม สาเหตุพื้นฐานเกิดจากประเทศนั้นชาดกฎหมายส่งเสริมสิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชยอย่างเพียงพอ ขาดการเข้าถึงข้อมูลผลกระทบสิ่งแวดล้อม หรือมีข้อมูลไม่เพียงพอสำหรับการตัดสินใจที่ดีขึ้น ภาครัฐกับภาคประชาสังคมขาดการทำงานร่วมกัน และในบางประเทศภาคประชาสังคมเองก็ไม่ต้องการหรือสนใจเข้าร่วมในกลไกของรัฐ
ย้อนกลับมามองที่ประเทศไทยของเรา ได้รับการยอมรับในวงกว้างกันว่ามีพัฒนาการก้าวหน้าในเชิงลายลักษณ์อักษรของกฎหมายรัฐธรรมนูญและนโยบายหน่วยงานรัฐในด้านส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนและสิทธิชุมชนที่เกี่ยวข้องกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
ส่วนคำว่า “ประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อม” เพิ่งปรากฎใน “แผนยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2561-2580 ยุทธศาสตร์ด้านการสร้างการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม” ซึ่งกำหนดแนวทางยกระดับกระบวนทัศน์และอนาคตประเทศไทย โดยการพัฒนาประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อมควบคู่กับการพัฒนากฎหมาย กลไก ระบบความยุติธรรมตามหลักนิติธรรม และการกระจายอำนาจ
นอกจากนี้ แนวปฏิบัติประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อมของไทยได้ “มุ่งเป้าหมายเพื่อลดความขัดแย้งระหว่างภาครัฐกับภาคประชาชนในโครงการที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม สุขภาพ ชุมชน สังคม และเศรษฐกิจ โดยเฉพาะโครงการขนาดใหญ่และโครงการที่มีผลกระทบข้ามพรมแดน” และให้เป็นแนวปฏิบัติที่สอดคล้องกับการพัฒนาที่ยั่งยืนของ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ. 2560-2565) และ แผนฯ ฉบับที่ 13 (พ.ศ.2566-2570) รวมถึงกรอบเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน 2030 (Sustainable Development Golds: SDGs2030)
เมื่อสังเกตผลภาคปฏิบัติของประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อมในบริบทไทยผ่านปรากฎการณ์ทางสังคมที่เกิดขึ้นเฉพาะหลังปี พ.ศ. 2560 เป็นต้นมา กลับมีภาพที่สวนทางกับลายลักษณ์อักษรในแผนยุทธศาสตร์ชาติฯ 20 ปี แผนชาติ นโยบายและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง
ไม่ว่าจะเป็น “หลักการข้อแรก” เรื่องการส่งเสริมสิทธิการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารผลกระทบสิ่งแวดล้อมจากโครงการรัฐ ยังมีภาพปัญหาชาวบ้านหรือตัวแทนชุมชนผู้รับผลกระทบสิ่งแวดล้อมหลายโครงการร้องเรียนการเข้าไม่ถึงข้อมูลโครงการ หรือเข้าถึงอย่างยากลำบากและใช้ต้นทุนสูง ข้อมูลบางส่วนยังมีการบิดบือนข้อเท็จจริง และขาดความโปร่งใสของการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม กรณีเช่นโครงการผันน้ำยวม เงา เมย สาละวิน โครงการนิคมอุสาหกรรมจะนะ เป็นต้น
“หลักการข้อสอง” ประชาชนผู้รับผลกระทบจากโครงการ ซึ่งมักเป็นกลุ่มชายขอบ ยังไม่ได้มีส่วนร่วมตัดสินใจในกระบวนการนโยบายและโครงการภาครัฐที่มีกระทบต่อการจัดการที่ดิน ป่าไม้ แม่น้ำ ทะเล และสุขภาพชีวิตของประชาชน
และ “หลักการข้อสุดท้าย” แม้เรามีความก้าวหน้าด้านกฎหมายและระบบศาสที่พัฒนาขึ้นมาก แต่การเข้าถึงความยุติธรรมของประชาชนกลุ่มผู้รับผลกระทบสิ่งแวดล้อมจากโครงการทั้งแบบในเขตแดนไทยและแบบข้ามพรมแดนก็ยังมีความลักลั่นเกิดขึ้น และสร้างความฉงนสงสัยเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรมของคดีสิ่งแวดล้อมและการละเมิดสิทธิมนุษยชนอยู่ไม่น้อย เช่นกรณีล่าสุดที่ศาลปกครองสูงสุดยกฟ้องกรณีชาวบ้านผู้รับผลกระทบสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดนฟ้องหน่วยงานรัฐไทยจากโครงการสร้างเขื่อนไซยะบุรี
อย่างไรก็ดี แนวคิดและหลักการประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อมถูกพัฒนาขึ้นเพื่อเสริมสร้างความเป็นประเทศประชาธิปไตย โดยอาศัยหลักสิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชนในนโยบายและโครงการรัฐมิติการจัดการสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ และเพื่อตอบสนองการพัฒนาที่ยั่งยืน
ดังนั้น ประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อมจึงต้องก้าวเดินต่อไป ด้วยวิถีทางที่ยึดโยงกับอนุสัญญากติกาสากลระหว่างประเทศให้มากขึ้น พร้อม ๆ กับการยึดหลักสิทธิมนุษยชน การพัฒนากฎหมายและนโยบายที่เกี่ยวข้อง และการพัฒนาขีดความสามารถส่งเสริมประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อมของทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน ภาคประชาชน และภาคประชาสังคม ไปด้วยกัน
*ผศ.ดร. บูชิตา สังข์แก้ว
ศูนย์ส่งเสริมความเสมอภาคและความเป็นธรรม
อาจารย์ประจำวิทยาลัยนวัตกรรมสังคม มหาวิทยาลัยรังสิต
buchita.sun@gmail.com
