5 ประเด็น 4 ผลกระทบ “ร่าง พรบ.ข้อมูลข่าวสารฉบับใหม่” 

5 ประเด็นน่าจับตาใน “ร่าง พรบ. ข้อมูลข่าวสารฉบับใหม่ (2564)” ที่อาจก่อ 4 ผลกระทบสำคัญต่อการรับรู้ข้อมูลของสาธารณะ โดยเฉพาะด้านสิทธิมนุษยชนและสิ่งแวดล้อม ในทรรศนะ “เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์”

หมายเหตุ : บทความชิ้นนี้ปรับปรุงจากบทความหัวข้อ “การปิดกั้นข้อมูลข่าวสาร โดยร่างกฎหมายข้อมูลข่าวสารฉบับใหม่” โดย เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์ นักวิชาการอิสระด้านทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อม และหัวหน้าพรรคสามัญชน เผยแพร่เมื่อ 23 พฤษภาคม 2564

คงไม่เกินเลยไปนักที่จะกล่าวว่าการปฏิรูปสังคมและการเมืองไทยจากผลพวงหรือดอกผลของเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ 2535 จะไม่สำเร็จเลยถ้า ‘พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540’ (กฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2540) ไม่ถูกประกาศใช้

และถ้ามองสังคมและการเมืองไทยผ่านกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2540 ก็สามารถกล่าวได้ว่า รัฐบาลประยุทธ์ 2 (ซึ่งเป็นรัฐบาลหลังการเลือกตั้งปี 2562 ที่วางกลไกสืบทอดอำนาจต่อเนื่องมาจากรัฐบาลเผด็จการทหาร คสช.) กำลังทำให้สังคมและการเมืองไทยหมุนกลับไปอยู่ในบรรยากาศก่อนที่กฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2540 ถูกประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 10 กันยายน 2540 จากเหตุการณ์ที่รัฐบาลนี้กำลังผลักดัน ‘ร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสาร (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ….’ (ร่างกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2564) อยู่ในขณะนี้ 

กล่าวคือ จากเดิมที่สังคมไทยก่อนกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2540 อยู่ในบรรยากาศ ‘ปกปิดเป็นหลัก เปิดเผยเป็นข้อยกเว้น’ พอเริ่มใช้กฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2540 บรรยากาศก็เปลี่ยนมาเป็น ‘เปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นข้อยกเว้น’ (ถึงแม้ยังมีข้อติดขัดอยู่หลายประการที่จะต้องพัฒนากฎหมายให้ดีมากขึ้น แต่บรรยากาศโดยรวมก็ยังยึดอยู่กับหลักของการเปิดเผยมากกว่าปกปิดข้อมูล) แต่ร่างกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2564 กำลังทำให้สังคมไทยหมุนกลับไปอยู่ในบรรยากาศ ‘ปกปิดเป็นหลัก เปิดเผยเป็นข้อยกเว้น’ อีกครั้ง

หลักการแนวคิดของกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2540 สัมพันธ์โดยตรงกับหลักการการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่เป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชนและเพื่อประชาชน ที่ประชาชนจะต้องมีสิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารต่าง ๆ เพื่อปกป้องประโยชน์ตนเองและประโยชน์สาธารณะตามเจตนารมณ์ของระบอบประชาธิปไตยที่ประชาชนจะได้มีและแสดงบทบาทอย่างกว้างขวางในการมีส่วนร่วมในการปกครองและบริหารกิจการบ้านเมือง ไม่ว่าจะเป็นการติดตาม ตรวจสอบ กำกับ ดูแล ควบคุม แสดงความเห็น วิพากษ์วิจารณ์ ประท้วงคัดค้านเจ้าหน้าที่และหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ ที่ถูกสร้างขึ้นให้ใช้อำนาจหรือทำการแทนประชาชน ซึ่งถือว่าเป็นการใช้สิทธิใช้เสียงตามครรลองของการปกครองระบอบประชาธิปไตยที่อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน  

แต่ร่างกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2564 มีลักษณะตรงกันข้าม โดยขยายข้อยกเว้นของหน่วยงานรัฐที่จะไม่เปิดเผยและจัดหาข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชน/สาธารณชน/ผู้ร้องขอข้อมูลให้กว้างขวางขึ้น ในประเด็นดังนี้

เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์ (ภาพ : ThaiPBS)

5 ประเด็น น่าจับตา

  1. กำหนดให้หน่วยงานของรัฐผู้รับผิดชอบจะไม่จัดหาข้อมูลข่าวสารให้ก็ได้ หากปรากฏอย่างชัดแจ้ง หรือมีพฤติการณ์ของผู้ยื่นคำขอ ว่าผู้นั้นขอข้อมูลเป็นจำนวนมากหรือบ่อยครั้ง โดยไม่มีเหตุผลอันสมควร หรือมีลักษณะเป็นการก่อกวนการปฏิบัติงานของหน่วยงานของรัฐ หรือมีผลเป็นการสร้างภาระจนเกินสมควรแก่หน่วยงานของรัฐ หรือเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต
  2. กำหนดให้ข้อมูลข่าวสารของราชการที่หากเปิดเผยแล้ว อาจมีการนำไปใช้ในทางที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ และข้อมูลด้านการถวายความปลอดภัย จะเปิดเผยไม่ได้
  3. กำหนดให้ข้อมูลข่าวสารของราชการที่เป็นข้อมูลความมั่นคงของรัฐ ด้านการทหารและการป้องกันประเทศ ด้านการข่าวกรอง ด้านการป้องกันและปราบปรามการก่อการร้าย ด้านการต่างประเทศที่เกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐ ด้านการรักษาความปลอดภัยบุคคลและข้อมูลความมั่นคงของรัฐด้านอื่นตามที่คณะรัฐมนตรี (ครม.) ประกาศกำหนด จะเปิดเผยไม่ได้
  4. กำหนดให้การพิจารณาคดีในศาลในเรื่องที่เกี่ยวกับข้อมูลข่าวสารที่ห้ามเปิดเผย ให้ศาลพิจารณาเป็นการลับ โดยให้ศาลรับฟังข้อมูลข่าวสารนั้นเป็นพยานหลักฐานในการพิจารณาคดีได้ แต่ห้ามเปิดเผยเนื้อหาสาระของข้อมูลและวิธีการได้มาซึ่งข้อมูล ทั้งหมดหรือแต่บางส่วนในคำพิพากษาหรือคำสั่ง โดยอ้างเหตุผลว่า เพื่อประโยชน์ในการป้องกันไม่ให้เกิดความเสียหายต่อความมั่นคงของรัฐ 
  5. กำหนดให้ข้อมูลข่าวสารของราชการ ที่หากเปิดเผยจะก่อให้เกิดความเสียหาย ต่อความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ หรือความมั่นคงในทางเศรษฐกิจ หรือการเงินการคลังของประเทศ หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอาจมีคำสั่งมิให้เปิดเผยก็ได้

โดยรวมก็คือ การขยายข้อยกเว้นของหน่วยงานรัฐที่จะไม่เปิดเผยและจัดหาข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชน/สาธารณชน/ผู้ร้องขอข้อมูลให้กว้างขวางขึ้นนั้น ก่อให้เกิดผลกระทบทางลบหลายประเด็น ดังนี้ 

ชาวบ้านในพื้นที่โครงการนิคมอุตสาหกรรมจะนะ หนึ่งในกลุ่มที่คาดว่าจะได้รับผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญจากร่าง พรบ.ข้อมูลข่าวสารฉบับใหม่ (ภาพ : สมบูรณ์ คำแหง)

4 ผลกระทบสำคัญ

‘ความมั่นคงของรัฐ’ ถูกตีความอย่างกว้างขวางมากขึ้นในร่างกฎหมายฉบับนี้ เช่น ประเด็นปัญหาเรื่องการผลักดันโครงการนิคมอุตสาหกรรม/เมืองอุตสาหกรรมอนาคต/เขตเศรษฐกิจพิเศษเฉพาะกิจที่ อ.จะนะ จ.สงขลา

เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์
  1. เป็นการเปิดช่องให้หน่วยงานของรัฐผู้รับผิดชอบใช้ดุลพินิจตีความการใช้สิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของประชาชนเป็นไปในทางจำกัดสิทธิประชาชนมากยิ่งขึ้น
  2. ‘ความมั่นคงของรัฐ’ ถูกตีความอย่างกว้างขวางมากขึ้นในร่างกฎหมายฉบับนี้ เช่น ประเด็นปัญหาเรื่องการผลักดันโครงการนิคมอุตสาหกรรม/เมืองอุตสาหกรรมอนาคต/เขตเศรษฐกิจพิเศษเฉพาะกิจที่ อ.จะนะ จ.สงขลา ที่ถูกผลักดันจากองค์กรลูกผสมระหว่างทหาร ตำรวจ ข้าราชการหน่วยอื่นและพลเรือนอย่างศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศ.อบต.) ก็อาจปฏิเสธที่จะเปิดเผยข้อมูลผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม สังคมและสุขภาพต่อประชาชน ซึ่งเป็นผู้มีส่วนได้เสียโดยตรงกับโครงการดังกล่าว โดยอ้างเรื่องความมั่นคงของรัฐได้ เป็นต้น
  3. การให้อำนาจ ครม. แทนคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร (กวฉ.) ซึ่งเป็นกรรมการที่อยู่ในโครงสร้างของทั้งกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2540 และร่างกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2564 สามารถออกประกาศข้อมูลที่ห้ามเปิดเผยได้ ก็เท่ากับเป็นการเปิดช่อง ให้ขยายข้อยกเว้นที่จะไม่เปิดเผยข้อมูลกว้างขวางมากขึ้นได้ กระบวนการทับซ้อนแบบนี้จะทำให้ กวฉ. ไม่สามารถสั่งให้เปิดเผยข้อมูลได้อีก จากเดิมที่ กวฉ. มีอำนาจสั่งอย่างเป็นอิสระ[1]
  4. การกำหนดให้ศาลพิจารณาเป็นการลับ ในคดีที่เกี่ยวกับข้อมูลข่าวสารที่ห้ามเปิดเผย ซึ่งอาจจะทำให้กระบวนการพิจารณาคดีไม่เปิดเผยอีกต่อไปนั้น มีความเป็นไปได้สูง ว่าจะเชื่อมโยงกับคดีทางการเมือง ที่บุคคลจำนวนมากถูกจับกุมคุมขังโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา 112 มาตรา 110 และมาตราบริวารอื่น ๆ อยู่ในขณะนี้ [2]

แรกเริ่มเดิมทีของความพยายามแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2540 ตั้งแต่ปี 2547 เป็นต้นมา ก็เพื่อขยายสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ (สขร.) ให้เป็นองค์กรใหญ่ขึ้นทั้งในแง่อัตรากำลังและงบประมาณ เพื่อรองรับงานที่มากขึ้น โดยต้องการเปลี่ยนสถานะองค์กรที่เป็นหน่วยงานระดับสำนัก/กองให้เป็นหน่วยงานระดับกรม

ซึ่งในช่วงเวลานั้น มีแนวโน้มเป็นไปในทางที่ดีว่า สขร. จะมีบทบาทมากขึ้น เกี่ยวกับการเป็นองค์กรหลัก ในการติดตามประเมินผลความโปร่งใส จากพฤติกรรมการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของหน่วยงานรัฐ ในขอบเขตประเทศ ถือว่าเป็นพัฒนาการสำคัญของ สขร. ที่จะมีหน้าที่ขยายสิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของประชาชน โดยเข้าไปดูแลความโปร่งใสของระบบราชการโดยรวม (จากพฤติกรรมการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร) ด้วย 

แต่สถานการณ์ก็เปลี่ยนแปลงไปหลังจากรัฐประหาร 2557 ที่สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้เสนอ ‘ร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ….’ (หรือร่างกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2564) และ ‘ร่างพระราชบัญญัติข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการ พ.ศ. ….’ ต่อคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 13) เพื่อพิจารณารวมสองฉบับเข้าไว้ด้วยกัน ซึ่ง ครม. ก็มีมติเห็นชอบคล้อยตามไปเมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2561 และ 23 มีนาคม 2564 ตามที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอเรื่องมา

รวมถึงรัฐบาลก็สบช่อง จากเหตุการณ์ความขัดแย้งทางสังคมและการเมืองในปัจจุบัน ที่สถาบันประชาชนกับสถาบันกษัตริย์เกิดความสัมพันธ์ร้าวลึก ยากที่จะกลับมามีความสัมพันธ์แบบถูกกดไว้ให้ราบรื่นดังเดิมได้ จึงทำให้ความหมายของ ‘ความมั่นคงของรัฐ’ ในร่างกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2564 ถูกขยายขอบเขต ที่จะไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารมากเกินไป จนอาจทำให้ไปละเมิดข้อมูลข่าวสาร อันเป็นประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์สาธารณะที่เกี่ยวข้องโดยตรงต่อพัฒนาการประชาธิปไตยในสังคมและการเมืองไทยได้

หมายเหตุ 

[1] เนื้อหาในข้อนี้ดัดแปลงเรียบเรียงขึ้นมาใหม่ตามความคิดของผู้เขียน จากข้อความเดิมของวรเจตน์ ภาคีรัตน์ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ดูข้อความเดิมได้ที่ https://www.bbc.com/thai/thailand-56755419 (คัดลอกเมื่อวันที่ ๒๓ พฤษภาคม ๒๕๖๔) 

[2] อ้างแล้ว ตาม [1]