ธรรมนูญของรัฐ ธรรมชาติของใคร? : เจาะลึกรัฐธรรมนูญ’60

บทความโดย : ณิชา เวชพานิช & จรัสรวี ไชยธรรม
ออกแบบโดย : พรเทพ จันทร์ยม
ภาพโดย : ฐิติพันธ์ พัฒนมงคล

 

รัฐธรรมนูญ ฟังดูเป็นสิ่งใหญ่ไกลตัว ตั้งอยู่บนพานสูงเสมือนสิ่งศักดิ์สิทธิ์ หรือความจริงแล้วแสนใกล้ อยู่แค่ใต้ปลายจมูก…ดังลมหายใจ

รัฐธรรมนูญ คือ กฎหมายสูงสุดที่กำหนดสิทธิของประชาชนและกลไกหลักการสำคัญต่างๆ ของประเทศ เรื่องสิ่งแวดล้อมเองก็เช่นกัน ชุมชนจะมีสิทธิจัดการสิ่งแวดล้อมในบ้านตนเอง ชาติพันธุ์จะมีสิทธิอยู่ในป่าอย่างถูกกฎหมาย หรือเราจะมีสิทธิตรวจสอบรัฐและเอกชนที่ริเริ่มโครงการต่างๆ ตราบจนได้รับการเยียวยาอย่างเป็นธรรมหรือไม่นั้น กฎหมายตัวนี้คือจุดตั้งต้น

รัฐธรรมนูญเขียนขึ้นใหม่ครั้งแล้วครั้งเล่า ปัจจุบันฉบับปี 2560 เริ่มใช้งาน เกิดคำถามถึงเล่ห์กลและผลกระทบที่เกิดขึ้นต่อสิ่งแวดล้อม ไม่ว่าจะในป่า ทะเล พื้นที่เกษตร จนถึงนิคมอุตสาหกรรม เมื่อรัฐธรรมนูญที่ต้องรับรองสิทธิ กลับจำกัดสิทธิประชาชนและเอื้อประโยชน์กลุ่มทุนเสียเอง

ธรรมนูญของรัฐ แต่ธรรมชาติของใคร?

เจาะลึกกันแบบเน้นๆ กับนักกิจกรรม 4 ภาคทั่วไทย + 1 ภาพรวม ว่ารัฐธรรมนูญ’60 แปรเปลี่ยนกติกาวงการสิ่งแวดล้อมอย่างไร

ว่าด้วยภาพรวม

รธน.’60 มีปัญหาต่อสิ่งแวดล้อมอย่างไรบ้าง?

รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นฉบับแรกที่เขียนเรื่อง “แผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี” (มาตรา 65) มีกลุ่มบุคคลมาร่วมร่างยุทธศาสตร์ โดยประชาชนไม่มีส่วนร่วม และยังระบุว่า “การเสนองบประมาณของรัฐบาลทุกชุดหลังจากนี้จะต้องสอดคล้องกับแผนยุทธศาสตร์” แปลว่า ถ้ายุทธศาสตร์นี้เอื้อกลุ่มบุคคลหนึ่ง ก็จะเอื้อไปนานอีก 20 ปี ต่อให้สร้างผลกระทบไม่ดีกับสิ่งแวดล้อม ก็ต้องดำเนินการต่อ ทบทวนได้ทุก 5 ปี แต่ยกเลิกไม่ได้

ตั้งแต่รัฐประหารเป็นต้นมา รัฐบาลชุดนี้ได้สร้างวัฒนธรรมการใช้อำนาจพิเศษในการปกครองประเทศ ผ่านทั้งนโยบายและกฎหมาย ช่วงยังเป็นคสช.ได้ออกประกาศคำสั่งหลักร้อยฉบับ คำสั่งพวกนี้ผลักดันปัญหาสิ่งแวดล้อมที่เราเห็นเรียกร้องกันในปัจจุบัน EEC, จะนะ, นโยบายทวงคืนผืนป่า แม้ตอนนี้จะมีรัฐธรรมนูญที่รัฐบาลพยายามโปรโมทว่ามาจากการลงประชามติ แต่ถ้าคุณไปดูบทเฉพาะกาล มันยังรับรองให้ใช้อำนาจพิเศษเหล่านี้ต่อ (มาตรา 279)

อีกเรื่องหนึ่ง คือ ที่ผ่านมารัฐธรรมนูญไทยเพียงแต่พูดถึงเรื่องบริหารจัดการทรัพยากร แต่ไม่เคยระบุอย่างชัดเจน ถึง “สิทธิในสิ่งแวดล้อมที่ดี” แสดงถึงการขาดวิสัยทัศน์ที่จะส่งต่อสิ่งแวดล้อมที่ดีให้ประชาชนและคนรุ่นถัดไป ประเทศไทยกำลังตกขบวนประวัติศาสตร์ของโลกที่ให้ความสำคัญกับสิ่งแวดล้อมในฐานะคุณค่าสูงสุดคู่กับสิทธิมนุษยชน

เราพูดถึงสิทธิกันเยอะ ซึ่งหลายคนมักโต้ว่าเมื่อมี “สิทธิ” แล้วก็ต้องมี “หน้าที่” จริงๆ แล้ว ในการระบุถึงสิทธิมีครอบคลุมถึงหน้าที่อยู่แล้ว ถ้าทุกคนมีสิทธิบางอย่าง เราจะเคารพและไม่ละเมิดสิทธิซึ่งกันแล้วกัน ไม่ว่าคุณจะเป็นปัจเจก เอกชน หรือหน่วยงานรัฐ

รธน.ที่ดีต่อสิ่งแวดล้อมเป็นอย่างไร?

รัฐธรรมนูญที่ดีคือรัฐธรรมนูญที่มีชีวิต เมื่อประชาชนเห็นว่าสิทธิเหล่านี้ไม่ใช่แค่หนังสือเล่มหนึ่ง เราชื่นชมฉบับปี 2540 เพราะประชาชนและกลุ่มต่างๆ ได้ร่วมร่าง เราเห็นการเติบโตของชุมชนที่ลุกขึ้นมาพูดเรื่องสิทธิชุมชนที่จะปกป้องสิ่งแวดล้อมและตั้งคำถามถึงโครงการรัฐ สมัยนั้นเคยลงพื้นที่ประจวบฯ ที่โครงการโรงไฟฟ้าจะไปเปิด ชาวบ้านปริ้นท์รัฐธรรมนูญแปะข้างฝาบ้าน อ้างต่อทั้งรัฐและเอกชนว่าคุณจะมาลงทุน คุณต้องคำนึงถึงสิทธิชุมชน เรามีสิทธิจะปกป้องบ้านของเรา

ฉบับ’40 ยังพูดถึงการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นและประชาชนจัดการ การพัฒนาที่ดีต่อท้องที่ควรจะให้ท้องที่เป็นผู้คิดและเสนอส่วนกลาง แทนที่คนตัดสินใจความเป็นไปของที่นั้น ยังไม่เคยลงพื้นที่ด้วยซ้ำ (มาตรา 78) รัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆ ถัดจากนั้นมา พูดว่าประชาชนต้อง “มีส่วนร่วม” จัดการสิ่งแวดล้อมกับรัฐ ซึ่งเราคิดว่ามันไปได้ไกลกว่ามีส่วนร่วมอีก คือ กระจายอำนาจให้กำหนดอนาคตตนเองแต่แรก

เรามีความหวังกับทุกวันนี้ แม้รัฐธรรมนูญฉบับประชาชนที่ iLAW รวบรวมรายชื่อเสนอไปวันก่อนจะถูกปัดตกไปแล้ว แต่จุดสำคัญก็คือเหตุการณ์นี้แสดงให้เห็นว่าประชาชนออกมาพูดถึงรัฐธรรมนูญ อยากร่วมเขียนและอยากใช้ ไม่ใช่แค่ให้หานักกฎหมายมาเขียนให้ เขามองว่ารัฐธรรมนูญมีชีวิต และอยากจะใช้เพื่อเดินไปข้างหน้าร่วมกัน

ว่าด้วยภาคใต้

ภาษารัฐธรรมนูญเป็นภาษาที่สวยงาม แต่กำหนดออกมาโดยไม่ได้คำนึงถึงการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมร่วมกับประชาชนในพื้นที่ นำไปสู่ปัญหาสิ่งแวดล้อมต่างๆ มากมาย

รัฐธรรมนูญปี 60 ไม่ได้บัญญัติสิทธิชุมชนในการออกแบบและจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมร่วมกับรัฐบาล ทำให้รัฐบาลมีอำนาจเต็มเปี่ยมซึ่งนำไปสู่โครงการขนาดใหญ่ที่ส่งผลกระทบสิ่งแวดล้อมอย่างมาก นโยบายรัฐบาล คสช. ประกาศให้พื้นที่หลายจังหวัดในภาคใต้เปลี่ยนเป็นเขตนิคมอุตสาหกรรม เช่น จ.กระบี่ ที่เป็นพื้นที่คุ้มครองสิ่งแวดล้อมตามกรมทรัพยากรทะเลและชายฝั่ง กลับถูกแก้โดยรัฐบาลให้สามารถสร้างเหมืองได้เราจะเห็นได้ว่า

ในยุครัฐบาลคสช. 6 ปีที่ผ่านมาเกิดโครงการพัฒนาขนาดใหญ่จำนวนมากในพื้นที่ภาคใต้ เช่น โครงการนิคมอุตสาหกรรมจะนะ, โครงการเขื่อนเหมืองตะกั่วพัทลุง และโครงการที่จะเกิดในพื้นที่ราบและโซนภูเขา ถึงแม้บางโครงการจะถูกยุบ แต่ก็ยังไม่ได้ถูกยกเลิก กระทบระบบนิเวศน้ำทะเล เกิดความเสียหายด้านเศรษฐกิจ การท่องเที่ยว และความมั่นคงด้านอาหาร อีกทั้งทรัพยากรพันธุ์พืชพื้นเมือง สูญหายไปจำนวนมาก รัฐบริหารจัดการน้ำโดยใช้โครงสร้างแข็งมากั้นสายน้ำ ยิ่งพอกพูนปัญหา เช่น ปัญหาชายฝั่งทะเลถูกกัดเซาะก็เป็นผลพวงจากการก่อสร้างเขื่อนกันคลื่น

ความเห็นของผมรัฐธรรมนูญปัจจุบัน ไม่เพียงพอสำหรับการให้สิทธิชุมชน การละเมิดสิทธิชุมชนในการเรียกร้องสิทธิทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเกิดทั่วทั้งประเทศ แกนนำชุมชนที่ประท้วงไม่เห็นด้วยโครงการของรัฐบาลเสี่ยงโดนฟ้อง เช่น ภาคเอกชนฟ้องศาลเรื่องกระบวนการเขียนในเฟซบุ๊กของชุมชน หรือการประท้วงหน้าทำเนียบรัฐบาล ผู้เข้าร่วมก็โดนจับในค่ายทหาร

รัฐธรรมนูญที่มาจากกระบวนการของประชาชนนั้น เป็นความหวังว่าจะนำเจตจำนงค์ของประชาชนไปเขียนในรัฐธรรมนูญ เพราะหากเป็นร่างของรัฐบาล สสร. ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ยังไงฝั่งรัฐบาลก็จะชนะ โดยกระบวนการแบบนี้ไม่นำไปสู่การเขียนรัฐธรรมนูญที่ยึดโยงกับประชาชน การบริหารทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมก็จะไม่ได้ยึดโยงกับประชาชนไปตาม

ว่าด้วยภาคกลาง

ย้อนกลับไปสมัยรัฐประหาร คสช.ได้ใช้อำนาจพิเศษ ออกคำสั่งเร่งรัดโครงการต่างๆ หลายอย่าง เช่น เร่งรัดเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษชายแดน SEZ และเขตเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก EEC คำสั่งเหล่านี้ได้แปรรูปกลายเป็นนโยบายและกฎหมายในปัจจุบัน รัฐธรรมนูญตอนนี้รวมคำสั่งคสช.อยู่ข้างใน ทำให้คำสั่งมีความต่อเนื่องไปด้วย

นอกจากนั้น เราต้องต่อสู้กับกฎหมายลูกที่ออกตามหลังรัฐธรรมนูญมา พ.ร.บ.ต่างๆ เช่น พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อม 2561 อ้างอิงคำสั่งคสช.9/2559 ไม่ได้ช่วยเรา กลับทำให้เราแย่ลงด้วยซ้ำ มาตรา 49 ระบุว่า ถ้าโครงการไหนจำเป็นเร่งด่วนและเพื่อประโยชน์สาธารณะ ในระหว่างที่รอการพิจารณารายงานการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม หน่วยงานรัฐจะตกลงกับเอกชนหาผู้ประมูลไปพลางก็ได้ …ซึ่งตามความเป็นจริง มันทำอย่างนี้ไม่ได้ ในระหว่างที่คุณทำการประเมิน คุณจะรู้ว่าผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมมีอะไรบ้าง จะต้องเยียวยายังไง ซึ่งทั้งหมดเป็นเม็ดเงินซึ่งต้องรวมอยู่ในราคาที่ประมูลงาน เมื่อคุณต้องย้ายชุมชนออกไป คุณก็ต้องเยียวยาให้ครบถ้วนอย่างเป็นธรรม

เหตุการณ์แบบนี้เกิดขึ้นจริงแล้ว เช่น รถไฟความเร็วสูง 5 จังหวัด โครงการยังสำรวจชุมชนที่ต้องย้ายออกไม่ครบเลยมีเงินเวนคืนให้ได้ไม่ทุกคน บริษัทเอกชนฯ เลยตัดสินใจย้ายตำแหน่งสร้างสถานีจากที่วางแผนให้จ่ายเงินน้อยลง ยิ่งกว่านั้น รถไฟจะวิ่งผ่านเส้นท่อก๊าซใต้ดิน ซึ่งเขาไม่ได้รื้อออก เพราะต้องเสียค่าใช้จ่าย ล่าสุดเราเห็นคดีท่อก๊าซบางบ่อระเบิด มันอาจจะเกิดแบบนี้ขึ้นมาอีก

ยังไม่นับว่า พ.ร.บ.ตัวใหม่พวกนี้ เปิดไปหน้าแรกจะมีเขียนว่าสามารถยกเว้นสิทธิของประชาชนบางประการที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญได้ เช่น พ.ร.บ. EEC2561 มาตรา 9 ระบุว่า ในการดำเนินการเพื่อพัฒนา EEC ถ้ากฎหมายอะไรก่อให้เกิดความไม่สะดวกหรือล่าช้า ให้คณะกรรมการซึ่งมีประยุทธ์นั่งประธานพิจารณาดำเนินปรับปรุง หรือมีกฎหมายขึ้นใหม่ได้เพื่อให้พัฒนาเขตเศรษฐกิจได้สะดวกรวดเร็ว เอื้อให้ต่างชาติฉวยโอกาสมาลงทุนธุรกิจที่เขาทำไม่ได้ในประเทศเขา แต่ประเทศเราทำได้เพราะกฎบังคับอ่อน

เราเคยมีกฎหมายแบบนี้ไหม?

ว่าด้วยภาคอีสาน

ภาคอีสานเป็นอย่างไร สิ่งที่น่าเป็นห่วง คือ รัฐธรรมนูญปี 60 มียุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ซึ่งคสช.เขียนไว้ ยุทธศาสตร์จะกดทับรัฐบาลทุกชุดที่เข้ามาทำงานหลังจากนี้ มุ่งให้เอกชนใช้ประโยชน์ทรัพยากร เรียกได้ว่าเป็น “ลัทธิเสรีนิยมใหม่” กลุ่มทุนเหล่านี้มีความสัมพันธ์ตอนร่างยุทธศาสตร์ เห็นชัดเจนจากโรงน้ำตาลพ่วงโรงไฟฟ้าชีวมวล มีแผนจะสร้างโรงงาน 29 แห่งในอีสาน

โครงการอุตสาหกรรมน้ำตาล 29 แห่ง แต่ละโรงงานต้องใช้พื้นที่ 200,000-400,000 ไร่ การปลูกอ้อยพวกนี้ไม่ได้มีแรงงานมากพอที่จะลงมือตัดเอง ก็เลยต้องเผา อาจจะเกิด “หิมะดำ” ผลกระทบ PM2.5 ยังไม่นับเรื่องแย่งชิงน้ำกับชุมชน ตอนหน้าแล้ง เสี่ยงเกิดภัยแล้งรุนแรง และหากชานอ้อยไม่พอป้อนโรงงานไฟฟ้า จะเริ่มมีการตัดป่าไม้ปลายนาใช้เป็นเชื้อเพลิงแทน ซึ่งพื้นที่ป่าไม้อีสานก็น้อยอยู่แล้ว ที่สุรินทร์ก็เพิ่งมีกรณีโรงงานไฟฟ้าชีวมวลรับซื้อไม้จากชาวนา

รัฐธรรมนูญฉบับเก่าปี 50 ระบุถึงสิทธิของชุมชนที่มีส่วนร่วมกับรัฐในการอนุรักษ์ และระบุว่าจะกระทำโครงการขนาดใหญ่ที่ส่งผลกระทบสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรงไม่ได้ เว้นแต่ได้ศึกษาและประเมินผลกระทบแล้ว ที่สำคัญคือ มีองค์กรอิสระ “โครงการอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (กอสส.)” ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาและผู้แทนด้านองค์กรพัฒนาเอกชนด้วยสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ทำหน้าที่ตรวจสอบและให้ความคิดเห็นประกอบ

ทว่าฉบับ 60 ได้ตัดองค์กรอิสระออก องค์กรถูกยุบ ตอนนี้ผู้จัดทำรายงานสามารถจัดเวทีรับฟังเวทีความคิดเห็นได้เลยโดยไม่มีการตรวจสอบ

ว่าด้วยภาคเหนือ

ปัญหาภาคเหนือคือการต่อสู้ในเชิงความคิดการจัดการสิ่งแวดล้อมโดยชุมชนกับภาครัฐ ซึ่งแต่ก่อน รัฐธรรมนูญปี 40 เคยระบุให้สิทธิ์ชุมชนท้องถิ่นบริหารจัดการสิ่งแวดล้อมของตนเองได้ แต่ปีล่าสุดตัดออกทำให้ไม่มีสิทธิ์เต็มที่ ต้องรอจากภาครัฐเท่านั้น ทำให้อำนาจชุมชนในการบริหารจัดการและการดูแลไม่ได้อย่างเต็มที่

รัฐธรรมนูญปัจจุบันบัญญัติไว้กว้าง ไม่ได้ลงรายละเอียด ทำให้มีการออกกฎหมายยิบย่อยตามมาหลายฉบับมาก ยกตัวอย่าง นโยบายรัฐบาล คสช. ทวงคืนผืนป่า กดดันให้เจ้าหน้าที่เพิ่มพื้นที่ป่า 40% ทั้งประเทศ ทำให้ต้องออกกฎหมายลูก ส่งผลให้มีปัญหาตามมาไม่รู้จบ เช่น เหมืองแร่อมก๋อย พื้นที่อมก๋อยที่มีโฉนดรับรองมีไม่ถึง 5% ยิ่งเอื้อให้รัฐแทบไม่ต้องจ่ายค่าเวนคืนชาวบ้าน ง่ายให้รัฐนำที่ดินไปให้กลุ่มทุน เกิดเป็น ‘เทรนด์พัฒนาโครงการอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ตามตะเข็บชายแดนที่ห่างไกล’

สิ่งที่ตามมาคือปัญหาสิทธิที่ดิน, การใช้ประโยชน์จากป่า, มลพิษ และ ฝุ่นควัน PM2.5 เจ้าหน้าที่มีกฎหมายที่เข้มข้น แต่ไม่ได้ยึดโยงวิถีชีวิตชุมชน ชุมชนไม่ได้ร่วมแก้ไขปัญหา ทั้งทีชุมชนมีองค์ความรู้การจัดการไฟป่าอย่างการ “ชิงเผา” น่าเสียดายว่าหากภาครัฐไม่บูรณาการร่วมกับประชาชน จะยิ่งก่อให้เกิดความเสียหายที่ไม่สามารถควบคุมได้ เพราะเจ้าหน้าที่ไม่คุ้นเคยพื้นที่จัดการไฟป่าได้ไม่ดีเท่ากับชุมชน

สิทธิชุมชนแทบไม่มีส่วนร่วมในการกระบวนการสิ่งแวดล้อมเลย ซึ่งมีแค่ฝ่ายราชการขั้นสูงเป็นคนออกมาตราการ ไม่มีการกระจายอำนาจหรือว่าไม่ยอมรับองค์ความรู้ชาวบ้านว่ามีศักยภาพจัดการ เราจะต้องหากลไกที่จะมารับรองสิทธิชุมชน ให้ชุมชนใช้เป็นเครื่องมืออยู่ในพื้นที่ป่าได้ผมเชื่อว่ารัฐธรรมนูญภาคประชาชนมีความเป็นประชาธิปไตยมากกว่า ชุมชนที่อยู่กับป่าจะมีโอกาสเข้าร่วมออกแบบโครงการ กฎหมาย และนโยบายต่างๆ เพื่อดูแลสิ่งแวดล้อม