‘อีไอเอ-อีเอชไอเอ’ ต้นทางแห่งความขัดแย้ง วงถกนักวิชาการผุดข้อเสนอคลี่ปมปัญหา

สาระสำคัญของ มาตรา 278 แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 บัญญัติไว้ว่า ให้จัดทำร่างกฎหมายที่จำเป็นตามมาตรา 58 62 และ 63 ให้แล้วเสร็จ และเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ภายใน 240 วันนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐไม่อาจดำเนินการได้ภายในกำหนดเวลา ให้คณะรัฐมนตรี (ครม.) สั่งให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐนั้นพ้นจากตำแหน่ง

นั่นอาจเป็นเหตุผลที่ทำให้หน่วยงานภาครัฐ กระทรวง ทบวง กรม เร่งรัดเร่งรีบจัดทำกฎหมายลูกให้แล้วเสร็จภายใต้กรอบระยะเวลา 8 เดือน และนำมาซึ่งช่องโหว่ของการยกร่าง โดยเฉพาะกระบวนการการมีส่วนร่วม ซึ่งถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างรุนแรง

แม้ว่า มาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญฉบับเดียวกันนี้ ได้กำหนดเอาไว้ว่า ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็น และการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนำมาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอน

หากแต่ข้อเท็จจริงในทางปฏิบัติพบว่าไม่ครอบคลุม ตัวอย่างหนึ่งคือการร่าง พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. … หรือกฎหมายสิ่งแวดล้อมฉบับใหม่ ซึ่งกำลังถูกคัดค้านจากภาคประชาสังคม เครือข่ายนักอนุรักษ์ รวมทั้งนักวิชาการ ที่ต่างมองว่ากฎหมายฉบับนี้กำลังจะเป็นปัญหา

เวทีเสวนาหัวข้อ “วิเคราะห์ ร่าง พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อม กับเจตนารมณ์ตามรัฐธรรมนูญ 2560” เมื่อวันที่ 7 ธ.ค.2560 ซึ่งจัดโดยเครือข่ายนักวิชาการที่ห่วงใยผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมของประเทศ เต็มไปด้วยมุมมองและข้อคิดเห็นที่น่าสนใจ

—– กำเนิดความขัดแย้ง ก่อนผ่าคลอด ‘อีไอเอ’ —–

ไชยณรงค์ เศรษฐเชื้อ อาจารย์คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหาสารคาม หนึ่งในนักวิชาการที่ติดตามปัญหาผลกระทบของชุมชนจากโครงการที่ผ่านการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (อีไอเอ) และรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (อีเอชไอเอ) เริ่มต้นบทสนทนาด้วยการก่อกำเนิดของรายงานทั้ง 2 ฉบับ

เขาเท้าความว่า ในประเทศที่มีการพัฒนาแล้วกลับพบว่าโครงการขนาดใหญ่ก่อให้เกิดผลกระทบกับสิ่งแวดล้อม ชุมชน จากบทเรียนดังกล่าวนำมาสู่กฎหมายสิ่งแวดล้อม และภายใต้กฎหมายฉบับเดียวกันนี้ มีการกำหนดให้จัดทำรายงานอีไอเอและอีเอชไอเอ ประเทศไทยเองได้นำเอากฎหมายของประเทศแคนาดา นิวซีแลนด์ ออสเตรเลีย มาเป็นต้นแบบรวมกัน และออกเป็น พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535

อาจารย์รายนี้ ให้รายละเอียดต่อไปว่า หมวดการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม มีเจตนารมณ์สำคัญ เพื่อต้องการให้มีการประเมินผลกระทบอย่างรอบด้านทางวิชาการ และมีกระบวนการการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างแท้จริง ตามประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (ทส.) กำหนดให้จัดเวทีรับฟังความคิดเห็น

ทั้งนี้ แบ่งออกเป็น การจัดประชุมรับฟังความคิดเห็นในการกำหนดขอบเขต และแนวทางการประเมินผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (Public Scoping) หรือ ค.1 การสนทนากลุ่ม (Focus Group) และใช้วิธีการศึกษาเชิงปริมาณด้วยแบบสอบถาม (Questionnaire) ในการสำรวจภาคสนาม หรือ ค.2 และการจัดประชุมรับฟังความคิดเห็นเพื่อทบทวน (ร่าง) รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (Public Review) หรือ ค.3

“ประเด็นปัญหาที่ทำให้อีไอเอและอีเอชไอเอในประเทศไทยเต็มไปด้วยความขัดแย้งคือ ความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างเจ้าของโครงการกับบริษัทที่ปรึกษาในการจัดทำรายงาน มีลักษณะของนายจ้าง-ลูกจ้าง การจัดทำรายงานจึงตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของเจ้าของโครงการซึ่งต้องการให้โครงการผ่าน ทั้งยังทำให้เกิดธุรกิจที่ปรึกษาโดยมีบริษัทยักษ์ใหญ่เพียงไม่กี่บริษัท” ไชยณรงค์ ตั้งข้อสังเกต

นักวิชาการรายนี้ เล่าต่อว่า กระบวนการพิจารณารายงานในส่วนของภาครัฐโดยคณะกรรมผู้ชำนาญการพิจารณารายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม (คชก.) ซึ่งมาจากการแต่งตั้งของหน่วยงานรัฐขาดการสรรหา ในส่วนของการรับฟังความคิดเห็นตามขั้นตอนอีไอเอ/อีเอชไอเอ เต็มไปด้วยเล่ห์กล กติกาถูกกำหนดโดยผู้จัด เช่น การแสดงความคิดเห็นคนละไม่เกิน 5 นาที ทั้งยังมีการแจกของซึ่งถือเป็นสิ่งที่เลวร้าย

“ถ้าเราบอกว่าคอรัปชั่นเป็นสิ่งที่รัฐบาลจะต้องแก้ไข ถ้าเราบอกว่านักการเมืองที่ซื้อเสียงไม่ควรเป็นนักการเมือง การแจกสิ่งของในรูปแบบของชำร่วยล้วนแต่เป็นพฤติกรรมการทำลายระบบประชาพิจารณ์ แต่เราปล่อยให้เหตุการณ์เหล่านี้เกิดขึ้นเกือบทุกโครงการ” ไชยณรงค์ ทิ้งทาย

—– ลดความขัดแย้งด้วยการปฏิรูป ‘อีไอเอ’ —–

ดูเหมือนว่าอีไอเอ/อีเอชไอเอ คือหนึ่งในปมปัญหาใหญ่ ความคาดหวังที่เกิดขึ้นก็คือหากมีการแก้ไข พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 ก็สมควรต้องแก้ไขปมเหล่านี้ เพื่อลดความขัดแย้งระหว่างรัฐ เจ้าของโครงการ และประชาน

รศ.เรณู เวชรัชต์พิมล อดีตอาจารย์คณะวิทยาศาสตร์ มหาวิทยาลัยศิลปากร ในฐานะนักวิชาการที่อยู่กับปัญหาสิ่งแวดล้อมและโครงการพัฒนามาอย่างยาวนาน ให้ความเห็นต่อหลักการปฏิรูปกฎหมายว่า ต้องมีความสอดคล้องกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ 2560 โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญมาตรา 43 (สิทธิชุมชน) และมาตรา 58 (การดำเนินการของรัฐที่อาจมีผลกระทบรุนแรง) การแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นในอดีต เช่น ปัญหาความล้าช้าในการพิจารณา ปัญหาขาดการมีส่วนร่วมอย่างมีความหมาย ปัญหาความไม่น่าเชื่อถือต่อระบบ เป็นต้น

“เป้าหมายของการปฏิรูปเพื่อพัฒนาระบบอีไอเอ อีเอชไอเอ ให้เป็นที่เชื่อมั่น ยอมรับของทุกฝ่าย และเพื่อใช้ระบบอีไอเอ อีเอชไอเอ เป็นเครื่องมือที่ช่วยลดและป้องกันความขัดแข้งระหว่างการพัฒนากับการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และสุขภาพ ให้เป็นการพัฒนาอย่างยั่งยืน” รศ.เรณู กล่าว

—– ข้อเสนอนักวิชาการปรับโครงสร้าง ‘อีไอเอ’ —–

“หลักการใหญ่เห็นว่า (ร่าง) พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. … ยังมีหลายประเด็นที่มีสาระสำคัญ อาจจะนำไปสู่ปัญหาความขัดแย้ง ในขณะเดียวกันยังคงขาดบางประเด็นที่ควรบรรจุอยู่ในร่างเช่นกัน” สมิทธ์ ตุงคะสมิต อาจารย์วิทยาลัยนวัตกรรมสังคม มหาวิทยาลัยรังสิต แสดงความคิดเห็นไปในทิศทางเดียวกัน

ในนามเครือข่ายนักวิชาการอีเอชไอเอ มีข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างและระบบการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ โดยเริ่มจากขั้นตอนก่อนการศึกษา เสนอว่าการจัดกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ประชาชน และชุมชนที่เกี่ยวข้องก่อนการดำเนินโครงการ

ขั้นตอนการศึกษา เสนอให้มีการศึกษาและประเมินทางเลือกในการดำเนินการเป็นประเด็นการศึกษาที่ต้องนำเสนอในรายงาน ให้มีคณะกรรมการอุทธรณ์พิจารณารับเรื่องร้องเรียน การทำโครงการที่เจตนาหลบเลี่ยงการทำรายงาน แต่งตั้งโดยคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (กก.วล.)

ให้ผู้จัดทำรายงานนำเสนอร่างขอบเขตการศึกษาในโครงการนั้นให้ คชก. ให้ความเห็นชอบก่อนเริ่มการดำเนินการศึกษา ให้มีคณะกรรมการกำกับการศึกษาและจัดทำรายงานอีเอชไอเอที่มีองค์ประกอบจากทุกฝ่าย โดยเจ้าของโครงการเป็นผู้แต่งตั้ง เพื่อกำกับให้รายงานมีคุณภาพ และเป็นกลไกสร้างการมีส่วนร่วมอีกทางหนึ่ง

ขั้นตอนการพิจารณา เสนอกำหนดแนวทางการพิจารณารายงานของ คชก.ที่เป็นแบบแผนและมีมาตรฐาน ปรับปรุงองค์ประกอบสัดส่วนของ คชก.และสร้างระบบให้มี คชก.สมทบ ให้ประชาชน องค์กรภาคประชาสังคม สามารถส่งข้อมูล ข้อเสนอแนะแก่ คชก.เพื่อประกอบการพิจารณาอย่างรอบคอบ มีการเปิดเผยรายงาน ผลการพิจารณาในทุกขั้นตอนของกระบวนการพิจารณา

ขั้นตอนการตัดสินใจ ให้กำหนดหลักเกณฑ์ปฏิบัติเรื่องการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนของ คชก. และ กก.วล. และขั้นตอนการติดตามตรวจสอบทำรายงาน เสนอให้เพิ่มเติมบทลงโทษให้ครบถ้วน 4 กรณี คือ กรณีมีการก่อสร้าง หือดำเนินโครงการไปก่อนการให้ความเห็นชอบ

กรณีไม่มีการปฏิบัติตามเงื่อนไข มาตรการป้องกันหรือลดผลกระทบตามที่กำหนดไว้ กรณีไม่มีการจัดทำรายงานผลการปฏิบัติตามมาตรการที่กำหนดไว้ในรายงาน และกรณีไม่มีการเยียวยา ความเดือดร้อนหรือเสียหายให้แก่ประชาชน หรือชุมชนที่ได้รับผลกระทบอย่างเป็นธรรมและโดยไม่ชักช้า